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研究生:羅偉豪
研究生(外文):LO, WEI-HAO
論文名稱:立法院幕僚支援系統對議事效能影響之研究:以預算中心為例
論文名稱(外文):The study of the effects of the Legislative Yuan’s Staff and Support Systems on the Agenda Efficiency: A case study of the Budget Center
指導教授:周育仁周育仁引用關係
指導教授(外文):CHOU, YU-JEN
學位類別:碩士
校院名稱:國立臺北大學
系所名稱:公共行政暨政策學系
學門:社會及行為科學學門
學類:公共行政學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2005
畢業學年度:93
語文別:中文
論文頁數:215
中文關鍵詞:立法院、幕僚支援系統、預算中心、議事效能
外文關鍵詞:Legislative Yuan、Staff and Support system、Budget Center、Agenda efficiency
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立法機關常被稱為是政治體系中,最能代表人民利益、反映人民意見,最具民意代表性的機關。它通常具有決策立法、議決預算及監督行政等功能,政府重大政策須經立法機關通過或追認始具有實施的正當性。換言之,立法機關能否展現其應有的功能與效能,是檢驗其政治運作是否民主化與制度化的重要指標。我國在五權憲法的架構下立法院為國家最高立法機關並代表人民行使立法權,由此可知立法院在政府體系設計中應佔有相當重要的地位。其後歷經七次修憲,立法院在民國九十四年六月七日成為唯一的國會,我國自此正式邁入單一國會體制。從歷史的沿革中可以看出,立法院不論是在職權、功能、角色以及地位上都有逐漸轉強的趨勢,尤其在國民大會虛級化確定後,立法院獨大的趨勢更是愈加明顯。在這樣的轉變之下,國家或人民對於立法院的依賴與需求皆與日俱增,其職能及影響層面之廣甚至成為了「憲政上的另一個龐然大物」。
基於種種原因,行政部門在二十世紀以來有明顯強大化的趨勢,再加上立法院事務日趨繁雜、權責及功能日益擴大,立委諸公在專業能力有限勢必無法妥善兼顧的情況下,立法院幕僚支援系統的發展已是刻不容緩。因為在政策合法化的過程中,幕僚支援系統所能提供立法者的資訊與建議將直接影響到政策的產出與品質。誠如美國學者契爾夫所言:「國會這個組織所以能夠存續,功能得以運轉,並非民選議員之功,乃是專業助理、行政助理等大小助理所為,使之生生不息」,由此可證,國會幕僚支援系統雖僅為輔助性質,但「水能載舟,亦能覆舟」幕僚與助理人員對國會整體運作影響之大實已不容忽視。國外的研究早在多年前便已注意到幕僚單位與國會議事效能間的關聯性,並展開系統性資料的建立,足證該研究確有其必要性與重要性。
我國於民國七十七年五月二十日修正立法院組織法,決議增設「立法諮詢中心」以協助立法委員行使職權,此舉並奠定了立法院專業幕僚支援系統之基礎。其後於民國八十八年一月十二日立法院組織法大幅修訂,並參考美國國會預算局(Congressional Budget Office CBO)之設計成立預算中心,使其脫離立法諮詢中心而獨立為立法院一級單位。其宗旨為強化立法院幕僚支援系統,俾其立法運作更為順暢,立法功能更為彰顯,以助於立法效率之增進及立法品質之提昇。職是之故,本文依循新制度論的概念以立法院預算中心為例,深入探討該中心對於立法院議事效能影響之情形,以幕僚支援系統的角度配合政黨輪替前後政治環境變遷之情形進行觀察,略為補充我國過去在國會制度與國會改革方面較少論及甚或忽略的部分。
本文以文獻分析法、比較研究法以及深度訪談法進行研究。以影響評估之觀點切入,探討國會幕僚支援系統與議事效能間之實際關聯。並得出四項研究發現,分別為:壹、預算中心在立法院審議預算的過程中具有實質影響力;貳、預算中心受政治力的影響程度不大但政治環境的變遷會影響其角色與發揮影響力之空間;參、預算中心對立法院議事效能確有正面之影響,但是立法委員的選擇與偏好才是最關鍵之因素;肆、最有利於預算中心發展的情況是朝小野大的少數政府局面。
The congress exercises political power on behalf of all the people, and is able to reflect the preferences of public opinion. It can be considered the organization which represents the will of the citizenry the most. The common functions and powers of the congress include enacting laws and making strategic decisions, examining and approving budgets, and supervising government administration. In addition, any important government’s policies have to be approved or ratified by the congress before they can be executed. In other words, a true democracy can be examined through the performance of the congress. According to the Five-Power Constitution, the Legislative Yuan shall be the supreme legislature of the state. After the seventh constitutional amendment on June 7, 2005, the Legislative Yuan has become the sole legislative chamber and our nation has therefore turned into a unicameral system. From the past history, we can observe that the Legislative Yuan has gradually strengthened its powers and functions. Under this great change of situation, the nation and the people rely on the Legislative Yuan to meet their needs more and more. This makes the Legislative Yuan become “a monster of constitution”. The administrative department has been trending powerful for various reasons since the twentieth century. Moreover, the Legislative Yuan has been tending to have more complicated affairs to deal with and its powers and functions have been expanded gradually. Therefore, the legislators may not have enough legislative professionalism to perform their functions; they then rely on their staff to help the legislative process running. During the policymaking process, the legislative staff plays the critical role to provide information and suggestions to the legislators, and the sources direct influence on the quality and quantity of policies. This leads to the demand to develop the Staff and Support System immediately. In the western countries, several researches and data collections have been devoted to the study of the relation between the legislative staff and the agenda efficiency for many years. This demonstrates the necessity and importance of the research on this issue.
On May 20, 1988, the Legislative Yuan amended the organization law to add the “Legislative Counsel Center” to help the legislators perform their powers; this also established a foundation of the Staff and Support System. The Legislative Yuan further amended the organization law on January 12, 1999 and referred to the rules of the Congressional Budget Office (CBO) of the United States to create the Budget Center, which was then separated from the “Legislative Counsel Center” to become as a department of the Legislative Yuan. The aim of the amendment was to enhance the Staff and Support System, to smooth the operational mechanism in the legislative process, to manifest the legislative powers and functions, and to increase the efficiency and the quality of the policymaking. The purpose of this paper was then to focus the study on the Budge Center and followed the theory and concept of the new institutionalism to investigate the influence of the Budge Center on the agenda efficiency in the Legislative Yuan. We attempted to observe the changing of the political environment during the transition of ruling party and view the issue from the perspective of the Staff and Support System. We also made some remarks on the parliament system and its innovation for those being neglected or seldom studied before.
We apply the methodologies of paper analysis, comparative study, and interview to investigate the impact assessment of the relation between the agenda efficiency and the Staff and Support System. The results of our findings are as follows,

1.The Budget Center indeed affects the budget-approving process.
2.The political influence on the Budget Center is limited. However, the changing of the political environment influences the role and the stage that the Budget Center plays.
3.The Budget Center increases the agenda efficiency certainly. However, the critical factor is determined by the legislators’ choices and preferences.
4.The minority government is the most favorably political environment for developing Budget Center.
目錄

第一章 緒論…………………………………………………………………………..1
第一節 研究動機………………………………………………………………..1
第二節 研究問題………………………………………………………………..6
第三節 概念界定………………………………………………………………..9
第四節 文獻回顧………………………………………………………………17
第五節 研究架構與研究流程…………………………………………………25
第六節 研究方法……………………………………………………………....28
第七節 研究範圍與限制………………………………………………………30
第八節 章節安排………………………………………………………………32

第二章 美國國會幕僚支援系統……………………………………………………35
第一節 幕僚系統………………………………………………………………35
第二節 專業支援系統…………………………………………………………55
第三節 幕僚支援系統分析……………………………………………………70

第三章 立法院幕僚支援系統………………………………………………………75
第一節 幕僚系統………………………………………………………………75
第二節 專業支援系統…………………………………………………………80
第三節 立法院幕僚支援系統分析……………………………………………95
第四節 立法院預算審議過程之探討………………………………………..102
第五節 預算中心於預算審議程序中之職能………………………………..113
第六節 立法院預算中心與美國國會預算局之比較分析…………………..115

第四章 個案研究:預算中心實際運作分析………………………………………119
第一節 預算中心與立法委員、委員助理、委員會、黨團互動情形之探討119
第二節 預算中心在立法院預算審議過程中所扮演之角色與地位………..126
第三節 政治環境對預算中心的影響………………………………………..131
第四節 預算中心對預算審議的實際影響力………………………………..135
第五節 預算中心對立法院議事效能之影響評估…………………………..149

第五章 結論………………………………………………………………………..153
第一節 研究發現……………………………………………………………..153
第二節 理論貢獻……………………………………………………………..159

參考書目……………………………………………………………………………161
附錄一 立法委員助理與黨團助理訪談大綱……………………………………..171
附錄二 預算中心幕僚人員訪談大綱-1…………………………………………..172
附錄三 預算中心幕僚人員訪談大綱-2…………………………………………..173
附錄四 訪談逐字稿………………………………………………………………..174
附錄五 文獻回顧表………………………………………………………………..202

表目次

表1-1:立法品質低落之因素………………………………………………………. 4
表1-2:回應性與效率之組合………………………………………………………14
表2-1:美國國會幕僚人數統計,1979-2001……………………………………...36
表2-2:美國參眾兩院議員個人助理人數年表,1891-2001……………………..39
表2-3:美國國會眾議員地方選區助理人數百分比年表,1970-2001…………..44
表2-4:美國國會參議員地方選區助理人數百分比年表,1970-2001…………..45
表2-5:美國參眾兩院委員會助理人數年表,1891-2001………………………..50
表2-6:美國參眾兩院委員會數目年表,第84屆至第107屆會期,1955-2001..51
表2-7:美國眾議院委員會之數目與種類,1955-2001年會期………………….52
表2-8:美國參議院委員會之數目與種類,1955-2001年會期………………….53
表2-9:國會支援機構幕僚人數,會計年度1946-2001………………………….55
表2-10:美國國會專業支援機構預算年表,1984-2000…………………………64
表3-1:民國九十三年立法院各委員會助理人數統計表…………………………77
表3-2:立法院預算中心成立至今各年度研究成果件數統計表…………………87
表4-1:中央政府歲入、歲出預算刪減幅度表(八十一年度至九十四年度)..142

圖目次

圖1-1:影響立法院議事效率的因素……………………….………………………14
圖1-2:研究架構…………………………………………………………………….26
圖1-3:研究流程…………………………………………………………………….27
圖2-1:美國國會議員與委員會助理人數成長趨勢圖,1891-2001…………….49
圖2-2:美國國會預算局組織架構圖……………………………………………….59
圖2-3:美國國會會計總署組織架構圖…………………………………………….66
圖2-4:美國國會研究服務處組織圖……………………………………………….68
圖3-1:立法院預算中心組織圖…………………………………………………….84
圖3-2:立法院法制局組織圖……………………………………………………….89
圖3-3:立法院國會圖書館組織圖………………………………………………….92
圖3-4:中央政府總預算案審議流程圖…………………………………………..109
圖5-1:預算中心對立法院議事效能影響模式圖…………………………………158
參考書目

壹、中文部分

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陳春生,自由時報(1996.4.23),〈做好預算審查必須成立預算局〉。

五、網站
立法院全球資訊網,網址:
http://www.ly.gov.tw/index.jsp
立法院議事暨公報管理系統,網址:
http://lci.ly.gov.tw/
行政院主計處,網址:
http://www.dgbas.gov.tw/lp.asp?CtNode=101&CtUnit=60&BaseDSD=7

貳、外文部分

(I)Books
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Huber, John D.(2002).Deliberate discretion: the institutional foundations of bureaucratic autonomy, Cambridge: Cambridge University Press.
Jones, Charles O.(1982).The United States Congress: people, place, and policy, Homewood: Dorsey Press.
Krehbiel, Keith (1991). Information and legislative organization, Ann Arbor: University of Michigan Press.
Kofmehl, Kenneth Theodore.(1962).Professional staffs of Congress, West Lafayette: Purdue University Press.
Malbin, Michael J.(1980).Unelected Representatives: Congressional Staff and Future of Representative Government, Washington, D.C: American Enterprise Institute.
Ornstein, Norman J., and Shirley Elder(1978). Interest Groups, Lobbying and Policymaking, Washington, D.C: Congressional Quarterly Press.
Ornstein, Norman J. , Thomas E. Mann, and Michael J. Malbin.(2002).Vital statistics on Congress 2001-2002, Washington, D.C: American Enterprise Institute.
Arnold, R. Douglas(1990).The logic of Congressional Action, New Haven: Yale University Press.
Ripley, Randall B.(1988).Congress :process and policy, New York: Norton.
Ripley, Randall B., and Grace A., Franklin(1990).Congress, the bureaucracy, and public policy, Homewood: Dorsey Press.
Davidson, Roger H., and Walter J., Oleszek(1981).Congress and Its Member. Washington, D.C: congressional Quarterly Press.
Haggard, Stephan, and Mathew D. McCubbins.(2001).Presidents, parliaments, and policy, Cambridge: Cambridge University Press.
Vogler, David J.(1988).The Politics Of Congress, 5th Ed. Boston: Allyn and Bacon.
Wilson, Woodrow(1956).Congressional Government: A study in American Politics, New York: Meridian Books .

(Ⅱ)Internet
CBO,網址:
http://www.cbo.gov/Organization.shtml
CSR,網址:
http://www.loc.gov/crsinfo/whatscrs.html#org
GAO,網址:
http://www.gao.gov/orgchart.html
QRCODE
 
 
 
 
 
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
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1. 陳淞山(1994),〈國會助理與幕僚制度總論(上)〉,《立法院院聞》,第22卷,第2期,頁41-50。
2. 陳淞山(1994),〈國會助理與幕僚制度總論(下)〉,《立法院院聞》,第22卷,第3期,頁21-33。
3. 陳淑芳(2002),〈國會改革五法實施之成效與檢討〉,《月旦法學》,第85期,頁26-41。
4. 陳春生(2000),〈厲行國會改革,落實政黨政治與民意政治!--對立法院新會期之期許〉,《智庫專論》,頁8-9。
5. 陳恆鈞(2002),〈美國國會委員會的議事運作過程--三個理論觀點的探討〉,《問題與研究》,第41卷,第2期,頁69-88。
6. 陳希文(1996),〈立法院組織法之幾點修正建議〉,《憲政時代》,第22卷,第2期,頁61-67。
7. 曹俊漢(2000),〈邁向評估審計的新紀元:美國會計總署結構與功能的研究〉,《歐美研究》,第30卷,第4期,頁185-286。
8. 張希哲(1981),〈美國國會的行政組織與議員助理人員〉,《立法院院聞》,第9卷,第4期,頁25。
9. 韋洪武(1996),〈立法院審查預算的角色分析(1987-1992)〉,《國立政治大學學報》,72(下) ,頁157-183。
10. 胡至慧(1996),〈委員劊子手﹖--揭開國會助理的面紗〉,《當代青年 》,第10卷,第4期,頁20-23。
11. 紀俊臣(2001),〈預算審議程序迫切需要的改革〉,《中國地方自治》,第54卷,第9期,頁45-54。
12. 洪士峰(2001),〈羅文嘉:從國會助理到閃耀的政治明星〉,《Cheers》,第11期,頁152。
13. 林錫山(2000),〈先進國會資訊系統規劃與建置〉,《立法院院聞》,第28卷,第6期,頁23-32。
14. 林錫山(1999),〈立法院組織法制最新修正之意涵〉,《立法院院聞》,第27卷,第8期,頁21-23。
15. 林修全(2002),〈國會助理逍遙遊,行政部門搶埋單〉,《新新聞》,第805期,頁39-41。