|
第 二 章 文 獻 探 討
第一節 相關報業理論分析
一、報業四大理論
Siebert等人在1956年合著的「報業四大理論」(Four Theories of the Press)一書中，將世界各地的報業制度區分為極權(Authoritarian)、自由主義(Libertarian)、蘇維埃共產主義(Soviet)以及社會責任(Social Responsibility)等四種(註一)。這四種理論之間，可因其產生地區、思想根源、報業的主要功能、有權使用媒介者、媒介控制方式、言論禁忌、媒介所有權，以及各理論對於媒介的基本前提等特點，而有著如表二之一的區別。
極權主義是四大理論中最早的一種制度理論，受到馬基維利、柏拉圖等人的影響，以統治者為「真理」的化身，將媒介視為君主服務的工具，國家為一有生命的有機體，媒介從屬於國家，報刊主要的目的宣揚國策、闡揚政令、傳播統治者的「真理」，媒介所有權歸於國家所有，或其特許的私人經營，主政者並以新聞檢查、懲罰、課稅或津貼等方式，對媒介予以管制，根本不被允許有批評政府的權利，以消除反對者的意見(註二)。
蘇維埃共產主義報業理論源於馬克思、列寧之報業理念，強調報業為黨的工具路線(party line)。黨的路線，高於政府立場，報刊經營及工作人員悉由黨派，黨員才可使用媒介，報刊只負責鼓動、宣傳與組織的任務，終極目的為協助共產黨完成「世界革命」，內容一律以言論為主，對新聞本質不予重視。在此概念下大眾傳播的角色為(註三):
1.大眾傳播媒介成為工具性的使用，是國家和黨指示的工具。
2.大眾傳播媒介和具有國家和政黨影響力的其他工具緊密結合。
3.大眾傳播媒介被當成謀求國家及黨內統一的工具。
4.大眾傳播媒介被賦予嚴格規定之責任。
1979年Merrill及Lowenstein從報業制度哲學的源起，以及報業政策的實際製訂層面，將報業的四大理論，歸併為五個哲學分類(typology)，其中極權與蘇維埃共產主義理論被轉化為(註四)：
1.極權主義哲學(An authoritarianism philosophy)：由政府發執照及實際檢查制度，以遏止批評，並藉以維持統治階層於不倒(一如舊說)。
2.社會-極權主義哲學(a social-authoritarian philosophy)：由政府或政黨擔任報業主，促使報業致力於國家經濟及國策達成。此模式是共產報業之替代，若在發展中國家實施，將導致中央及極權媒介的政策。
二、發展新聞學
發展新聞學(Development Journalism)源於美國獨立革命期間所發展，以揭櫫革命理想與鼓吹國家動員發展為理念的「革命新聞學」(Revolutionary Journalism)，目前則是第三世界在反抗帝國主義壓迫時，經常採用抗衡西方新聞學理念的做法，發展新聞學揚棄一味以西方傳統新聞學理念來處理新聞，如災難、衝突等，而主張應多報導農業新知、醫藥衛生以及教育文化等資訊，求國家發展，以達到建設社會目標，建立自己的國家認同(national identity)(註五)。
1977年在聯合國教科文組織主持下，由16位傳播學者組成一國際傳播問題研究委員，由曾任愛爾蘭外長的馬克布萊德(Sean MacBride)擔任主席，三年後提出著名的馬克布萊德報告書，將發展新聞學理論，作有系統的陳述。馬克布萊德報告書主要的觀點是視媒介為幫助國家發展，促進國家的自主權和文化獨立性的工具，贊成媒介應容許草根民眾參與；反對極權主義，承認自由的重要，但若是為了國家的發展，則可採行集體主義，政府可以經營媒介，而為了這個目的，新聞媒體和記者，需要一行為規範。
綜結Schramm、Lerner與Lucion Pye等學者的說法，大眾傳播媒介對於一個國家的發展，能具有以下幾點貢獻(註六)：
1. 形成一種發展風氣：大眾媒介透過新聞報導、知識介紹，可擴大人們的視野，吸引讀者產生一種「移情能力」(empathy)或一種抱負。換言之，大眾媒介透過掀起熱忱和引起動機來推動社會進步。
2. 奠定現代人格基礎：大眾媒介應以教師自居，有技巧的在各種不同媒介內容裏，協助建立新態度、新價值觀、新生活方式。這是大眾媒介獻身國家建設最重要的長期努力。
3. 傳授發展所需知識：大眾媒介應以社會大學為理想，提供國家建設新知識、新方法，協助不同的人擔任國家建設中不同的角色。
4. 協助建設計劃擬定：國家建設必以民眾利益為前提，大眾媒介要在這個基礎上，提供人們與政府之間對話機會，調和不同的社會意見，以協助擬定一個完善的建設藍圖。
5. 監督建設工作進行：利用大眾媒介回饋系統，做政府與人民之間的橋樑，並為公正的監督者，以便國家建設的隨時修正與改善。
徐佳士教授對於發展新聞學理論，持相當保守看法。他認為，發展中國家，事實上已或多或少採用極權主義，甚或類似共產主義的新聞制度，這無形中妨礙了國家的發展，不利民主社會的建立。因此，發展中國家，對於大眾傳播媒介，無疑應該有一個既異於資本主義國家，又不同於共產國家理論。
Hachten在其「世界新聞稜鏡:變遷中的媒介，衝突中的理念」(The World News Prism: Changing Media Clashing Ideologies)一書中，認為所有報業制度，都是一國的政治及經濟的現實反映；而絕對的表達自由無異於神話，大眾媒介一定受限於政府、社會及經濟等生存條件，所以問題不在政府是否控制報業，而在於自極權主義之全然控制到自由主義的相對控制之間。他認為所謂的發展新聞學，不過是西方學者一種偶然的善意的錯誤結果。像是Schramm等自由派的傳播學者，都認為新興國家所以能建國，大眾傳播實在功不可沒。他們一再論証傳播過程是國家整合與經濟發展得以有所成就的重點所在。卻也因此給了獨裁報業宰制的一個藉口(註七)。
另外，Smythe、Nordenstreng以及Schiller等學者，又將馬克斯主義觀點(Marxist views)附加在發展報業概念之內。此概念歸納起來，要旨如下(註八)：
1. 報刊、電視等大眾媒體，都應由中央政府發起動員，投入建國大業，對抗文盲與窮困，建立政治醒覺，促進經濟發展。而當民營媒體有虧職守時，政府立刻伸以援手，提供適當媒介服務。
2. 履行領導式媒體制度(Guided media system)必須支持執政當局、政治領袖及官員代表，沒有批判與異見。
3. 消息(或稱真理)是國家資產，治理者與治理的工作是威權傳承，由上而下(一如傳統的極權主義)，消息或新聞是國家稀有資源，必須用於追求國家目標上。
4. 當貧困、疾病、文盲以及少數民族問題顯得日趨嚴重時，個人意見自由以及其他公民自由，就相對顯得沒有那麼重要。
5. 就受指導的報業(guided press)觀點而言，在國際新聞上，各國有權管理外國新聞人員以及在國內來來往往的國外新聞。
6. 強烈抗拒西方的觀點，要求世界資訊新秩序(New World Information Order)，以求資訊平衡。
第二節 國家對於新聞媒介運作的影響
一、國家是新聞媒介的管理者
國家機關一方面對媒介經營作限制，一方面對內容表現有所規範，因此不同的政經體制，有不同的政策規劃媒介制度，如集權主權國家往往透過經濟手段來限制出版自由，諸如保障金制度的實施等。而社會主義國家則是強調國家對媒體的介入，讓媒介不致受到財政力的衰弱，資產階級勢力的興起，國家的控制力已不若過去的強勢，則對媒體採取寬鬆的政策。社會統合主義(social corporatism )國家一方面尊重市場機能的運作，一方面認為平面媒體具有較大的影響性，加以管制，防止落入特定利益階級手中，維護媒介的公平使用，以保障弱勢者的利益，自由主義傳統的國家則是鼓勵民營媒體自由競爭，故加以管制，防止淪落特定階級的手中，維護媒介公平使用，因而反對國家對媒體經營的控制，鼓勵民營媒體自由競爭，才能監督政府的施政。
國家機關對媒介所有權的控制，除了以經濟作為限制媒介經營的理由外，另一方面，也以各種法令來限制異議人士經營媒體。在集權主義國家，為維護國家安全及社會利益，常常以此取締所謂反政府團體使用媒體，甚或取得媒體使用權。冷戰時期的東歐共產主義國家，均採用沒收宣傳品或傳播器材、關閉廠房，對媒介工作者處以刑罰等方式，來限制政治反對人士擁有自身的傳播媒體(註九)。
不過，國家對媒介所有權的限制，並非全然限制異議人士接近媒體，社會主義的媒介管制是用於活絡市場的競爭性。尤其是強調媒體自由競爭的國家，媒介自由競爭的結果，不但不利於弱勢團體經營，反而使所有權集中少數資本家的手中，壟斷了意見的自由表達，以及資訊商品化的形成。例如，北歐國家站在維護公共利益、媒介公平使用的立場，介入媒體市場的管制，透過減稅或津貼的方式，以支持弱小及從事公共服務的媒體，並制定反托拉斯精神的相關的法令，預防媒體因合併所造成公共領域的種種的不利影響。
此外，國家亦可透過法令管制對媒介進行內容審查，其方式分「事前審查」(prior restraint)和「事後追懲」(subsequent punishment)兩種類型。前者指的是言論發表前或出版品出版前，政府以法律限制其發表或出版，後者事前或事後均不受限制，僅在發表後或出版後，若有違法之處則依法追訴(註十)。
二、國家是新聞媒介的擁有者
政府自行經營新聞媒體的因素，最初的考慮可能至少有以下五種：
1. 作為行政官僚體系的內部通訊。
2. 推行政令，包括說明政策、澄清或辯駁非官方的新聞。
3. 以家長式的作風「啟迪民智」。
4. 提供沒有或極少商業利潤的資訊。
5. 佔有新興事業以攫取利潤或與民間資本家爭奪利潤。
其中，前面四種情況所可能引發的反對理由，主要是被指責為政府預算運用不當或欠缺效率，以致浪費納稅人公帑；第五種情況則不然，它與資本主義累積私人利潤的動力抵觸，這種類型的國家媒體最終只有兩個可能，一是轉型，但是這樣一來也就不再能夠執行前四種功能，因此不再是國家媒體；另一種可能就是停辦消失。時代雖然不同，但歷來國家擁有媒體的動機，大抵不出這些範圍。而國家透過擁有媒體的方式，影響新聞的提供，就報紙來說，至1990年代已無足輕重(註十一)。
三、國家是新聞媒介的檢查者
政府單位對於新聞的檢查，概略可以分為顯性與隱性二大類。凡是在新聞尚未誕生之前就採取手段，避免某些資訊為人知曉，或使人無從知道存在著什麼資訊可供採訪，就稱之為隱性的政府新聞檢查。如果是在新聞醞釀、發生或採訪、寫作與編輯過程當中，憑藉著政府與媒體高層人士流動，或是直接以立法或行政命令，乃至於言辭威嚇等手段，達到干擾新聞呈現之目的，就是顯性的政府新聞檢查(註十二)。
就政府與媒體高層人士流動而言，是指媒體主管或資深記者，很多時候會搖身一變，出任政府官員或重要政治職務。如果這種關係穩定存在，等於提供某種預期心理或人際網絡，造成新聞業者遷就政治領域，以其需要做為編採新聞或衡情論理的參考甚至依據，則不啻是延伸了政治勢力於媒體(註十三)。而在直接以立法或行政命令的層面上，像是憲法、刑法或是已廢除的出版法等，都足以限制新聞媒體的報導內容，雖然任何國家都有法律管制新聞媒體，不過由於各國法令的嚴苛程度不一，以及國家機關在執行法令時，是否伴隨其他的政治力量等因素，使得不同國家之間有著頗大的差異。
四、國家是新聞媒介的資訊提供者
國家機關除了以法令限制媒介運作，同時亦積極透過各種方式來影響媒介內容表現，例如政府透過向媒體購買版面或時段，傳佈自身或相關訊息，或是透過各種資訊補貼(information subsidy)的方式來營造與媒介工作者的和諧關係。如建立發言人制度、定期召開記者會，或是主動發佈公關稿與新聞稿。
事實上，媒介與消息來源的互動，不僅是資訊的提供，而且有經濟上的共生關係，像是記者為了取得敏感新聞內容或搶獨家，政府則基於政策推動或私人利益考量，造成了媒介與消息來源往往因利益而相結合，間接導致媒介工作者的價值觀時常受消息來源的同化和消息來源的偏向(註十四)。
第三節 小結
本章從傳統的報業理論，以及國家與新聞媒體的四種關係等角度，探討公營報(或軍報)在報業制度與國家資訊系統中的定位問題。
從前面對於相關報業理論分析可以看出，由於青年日報係由軍方出資經營，在媒介所有權上屬於政府。而從第一章的敘述可知，青年日報既為國軍建制單位，受國防部總政戰部指揮督導，貫徹執行國軍文宣政策。此外，該報社的決策管理階層皆由政治作戰學校新聞系畢業的軍職人員出任，就報業的主要功能與有權經營媒介者的層面來說，是屬於威權與共產主義報業制度媒體。
前行政院秘書長趙守博在致青年日報創刊四十週年慶的祝詞當中曾指出，青年日報具有包括立場鮮明堅定、內容健康平實，以及言論積極中肯等特有的風格。其中立場鮮明堅定是指青年日報忠於三民主義、忠於中華民國、忠於國家領袖，和維護國家整體利益的立場，一直極為鮮明而堅定。至於內容健康平實則是最受人詬病的誨淫誨盜的報導或評論，在青年日報極少甚至可說從未出現過(註十五)。這一段話若置於威權與共產主義理論對於媒介的基本前提當中，也頗符合媒介擁護、推動政策，以及媒介為國家言論武器的脈絡。而既然立場忠於政府與主流政治意識型態，在言論上理應忌諱於批評政府與執政黨的目標。
從發展新聞學的角度來看，青年日報標榜以三民主義建國理想為目標(註十六)，以維護國家利益、貫徹領袖命令、發揚革命精神為創刊宗旨(註十七)。而在面臨國家認同、維護憲政體制、對國軍的錯誤認知與不當批評、對社會安定與人民福祉有關事項等問題時，則會挺身而出，無畏無懼，發為言論，以正視聽(註十八)。與發展新聞學的基本義理有契合之處。
不過由於青年日報在所有權與經營權上的保守及封閉特性，以及在過去威權與戒嚴政治的特殊時空背景下，為求經濟與國民生活水準提升，而在政治上採取中央集權式領導，以致民主社會的無法建立，而發展新聞學必須在一個具有相對民主性的社會中方能施行，因此在媒介制度反映社會制度的決定關係下，贊成媒介應容許草根民眾參與、反對極權主義與承認自由等發展新聞學的重要特性，在青年日報甚至是過去整個我國報業當中是付之闕如的。這也落入如前述徐佳士、Hachten等人對於發展新聞學理論的悲觀性看法當中。
之所以會有如此的現象，其中一個可能的原因，就是發展新聞學主要是屬於西方的傳播研究模式。該模式認為，在國家發展過程中，經濟與傳播事業發展具有相互影響的關係，也就是說經濟發展可以促進傳播事業發展；當然，傳播媒介發達也可刺激經濟發展。事實上，這個模式也許並不能適用於每一個正在發展中或低度開發國家。一個落後地區或者東方社會，經濟發展未必帶來傳播事業的發展；究其原因，政治制度、社會結構可能是很大的絆腳石。這是因為一國政治發展所容許的傳播制度及言論尺度，直接關係傳播媒介的消長，西方國家政治發展比一般國家要早，政治制度也大致有軌可循，通常學者不會過分重視政治發展，因而強調經濟發展是可以理解的。而在東方或在一些原屬殖民地新興國家，政治發展常常成為國家發展的先決條件，政治發展才能導致傳播媒介進步，進而才有可能協助國家全面發展。許多落後國家或發展中國家一味著重經濟發展，甚至用經濟建設來侵奪人民政治權利，結果經濟利益不一定普及，整個國家發展契機卻被損毀了(註十九)。
其實，國家發展包涵著許多層面，經濟發展僅是其一，像是攸關政治穩定、政治體系多元化，以及人民參政程度的政治發展層面；還有牽涉到人們追求成就及自我實現程度的心理發展層面，亦為國家發展不可或缺的動力。只是在許多國家社會中，常偏重並致力於宣傳經濟成長的結果，不斷以量化的經濟指標展示國家發展進度，對於政治和心理發展卻有意無意忽視，甚至貶低。其原因似可歸納為下列數端(註二十)：
1. 依據先進國家之發展經驗，經濟成長是國家發展的首要之務。
2. 當政者為鞏固權力、維持社會安穩，故不輕易奢談政治與心理發展。
3. 經濟成長能被量化，可以展現具體成果，政治及心理發展則較不易觀察。
基於以上三點考慮，發展中的國家政府大都致力於經濟成長，並一再強調其重要性。而在發展中國家，資訊傳播控制權常操諸於少數人及團體手中，這少數人及團體因本身利益關係，和當政者關係密切，而經大眾傳播推波助瀾的結果，社會往往產生只重視經濟成長，卻不在乎政治與心理發展的現象。一個國家社會的發展應是全面、均衡的，否則就不算是正常的發展，這是在談媒介與國家發展時，首先必須深思的問題。
而在國家與新聞媒介運作的關係上，首先從國家管理新聞媒介的角度來看，就民營報而言，國家一方面透過限制登記證的核發、印刷處所、紙張配額、發行張數，以及報紙價格等行政命令，來影響報紙的經營權與所有權。而在內容管理上，除根據憲法、刑法與出版法對於新聞或媒體言論內容相關條文進行直接管理外，另外又以分配廣告或公告的經濟補貼方式，進行間接管理。
從公營(黨、政、軍)報的情形來說，即使在經營權與所有權條件上與民營報相同，但由於本身的言論立場保守與傾向當權者，在直接內容管理上所面臨的問題反倒沒有民營報來的多，加上固定獲配公家的廣告與公告，不需像民營報有時修改與政府有關的言論與新聞內容，方能爭取到政府廣告，因此在間接管理上的問題不大。只不過因為公營報的內容不若民營報一般多元創新，在一般讀者間受歡迎的程度不如民營報高，民間廣告在公營報刊登的比例也不高，這在報禁開放前尚不構成營運上的問題，等到報禁開放後，由於民眾的閱報率大幅上揚，加上對於報紙的選擇性增加，而經濟的急速成長又帶來大量的民間廣告，這時公營報就面臨生存上的重大問題了。
在國家經營媒體的層面來說，前述的公營報成立的基本目的，除了作為行政官僚體系的內部通訊、推行政令、以家長式的作風「啟迪民智」、提供沒有或極少商業利潤的資訊，還包括與民爭利。像是過去中央日報分送給各地政府機關與村里鄰長、青年日報分送各部隊，即是屬於內部通訊用途。而宣傳背後黨政軍機構的政令與國家政策，則是公營報的推行政令與啟迪民智用途，而提供沒有或極少商業利潤的資訊，則是從推行政令與啟迪民智演化而來，至於與民爭利，則是過去在報業市場不發達時，公營報尚能藉由龐大發行量與精美的印刷品質，與良莠不齊的民營報一爭長短。
及至報禁開放與其他新興媒體逐漸成熟，政府通訊與政令推行越來越依靠快速的電子媒體，民營報由於資訊來源的廣泛，在啟迪民智的功能上也勝過公營報，在與民爭利上，由於報紙已不算新興媒體，公營報紙在與民爭利上反不如公營電台(尤其是電視台)來得強。
在國家對新聞媒介的檢查方面，前述國家機關透過與媒介主的私人交情、直接立法或行政命令或是言辭威嚇，以防礙或阻止某則新聞之採訪發佈的顯性檢查手段，都是針對民營報常用的作法，在公營報方面，由於報社常存有自我檢查(self-censorship)的機制，因此政府單位不須透過顯性檢查，便仍能達到管制報紙言論的目的，加以許多公營報主管在卸任後，常有出任黨政軍高層官員的機會，對這些人士來說，出任報社主管為仕途上的一段重要經歷，因此自然不容許報紙出現有損政府顏面，或影響其未來前途發展的新聞。
在隱性新聞檢查方面，政府盡力阻撓或隱瞞敏感事件或醜聞為民營報所知，就常理來說本屬必然。然而公營報社是否能憑藉著與黨政軍機構的密切(從屬)關係，得以接近政府高層消息來源呢？其實在過去戒嚴封閉的政治環境之中，無論是公營或民營報紙，對於政府敏感消息都是一視同仁的沒有接近權，公營報社即使曉得不為人知的重大事件，也會因為前述的自我檢查機制，而放棄該則新聞報導的機會，倒是民營報紙因為與政府的瓜葛不深，反而敢於挖掘一些獨家新聞。
最後在就政府供給新聞媒介資訊的問題上，雖然國家機關會透過購買版面或各種資訊補貼(information subsidy)的方式，來影響報紙對於政府新聞的內容呈現。但民營報仍可以決定是否或如何呈現政府提供的資訊，也就是民營報對於政府新聞的處理具有相對自主權。
然就公營報來說，不但常無法得到較敏感或獨特的政府新聞，反而因為報社本身的任務使命，對許多政府資訊必須照單全收，像是對黨政要人的言論與政府的公告必須全文刊載，而且往往因為有些稿子沒有採用，必須在第二天重刊一次，造成報社工作人員很大的壓力(註二十一)。而這些不具有新聞性的資訊，不但一般讀者視為可有可無，更壓縮了公營報紙原本就頗為有限的新聞版面。因此，對於公營報紙而言，政府提供的資訊不但對其營運缺乏正面的意義，反而成為一大負擔。
註 釋 (第 二 章)
註一: McQuail, D. (1994). Mass Communication Theory. London:
Sage.p127.
註二：彭家發等編著(1997) ，新聞學，台北：空中大學，頁358-359。
註三：黃天中、張五岳編(1993)兩岸關係與大陸政策，台北:五南
圖書出版公司，頁13。
註四：同註二，頁375-376。
註五：同註二，頁367。
註六：同註二，頁367。
註七：同註二，頁373。
註八：同註二，頁373。
註九：管中祥(1997)，我國有線電視發展歷程中的國家角色分析
台北：政治大學碩士論文，頁34-35。
註十：同註七，頁35。
註十一：同註二，頁554-555。
註十二：同註二，頁556。
註十三：同註二，頁556。
註十四：同註七，頁37。
註十五：趙守博（1992），繼續為建立更負責更公正的輿論而努力，
青報四十，台北：青年日報社，頁6。
註十六：王洪鈞（1992），有理想的報紙，青報四十，台北：青年日
報社，頁34。
註十七：李天鐸（1992），祝福與回顧，青報四十，台北：青年日報
社，頁36。
註十八：閻沁恆（1992），報導求精準立論本良知，青報四十，台
北：青年日報社，頁42。
註十九:同註六，頁69。
註二十：鄭瑞城，傳播的獨白，台北：久大文化，頁8-9。
註二十一: 陳國祥、祝萍(1987)，我國報業演進40年，台北：自立
晚報，頁60-61。
|