自民國三十八年（一九四九），中共政權在北京成立以來，其中央政治組織系統受蘇
聯制度影響甚深，尤以立法、行政間的巧妙設計，完全取法蘇聯。換言之，中共政權
之統治機關，表面視之，雖行議行合一制度，但因中共黨政軍的密切配合，施以嚴格
的控制，及運用民主集中制的結果，行政兼有立法權，議會即無法控制政府。國務院
表現行政權的優越，立法、司法皆退居於附屬之地位。因此，中共政權最高行政機關
──國務院，成為研究中共中央政治組織的焦點所在。在此方面，國內外學者專家發
表的研究報告及著作頗多，對瞭解中共，認識大陸，貢獻良多。然而，大都以政治角
度對中共國務院進行研究，其內容自然亦因研究者價值觀及政治立場而有不同的取捨
偏向。本文擬以行政學的觀點，分析中共國務院的組統結構及其功能運作。在方法上
，是系統的，以最新的組織理論為研究架構，突破傳統的靜態觀察途徑；在態度上，
是客觀的，以實事求是的科學料神，代替價值取向為前提的論斷。
中共政治特色，人治重於法治。而維持此充滿變動的政治體系，無非得力於其龐大且
複雜的行政組織，就國務院的組織結構而言，行政改組頻仍，部會裁設併合不定，本
身即具有易受政治權力鬥爭影響的性質，然論及其組織發展的參考，權威管道的溝通
，功能運作的維持，皆賴各部門的協調合作，甚至為實際需要作整合式精簡，藉以提
高行政效率，達成目標，充分顯示相互依存關係的重要。凡此，以行政的本質與原理
觀之，在民主的或共產的行政體制中，應無差異。是故，以組織為基礎，研究中共中
央行政，頗具特色，自不待言。
由於行政組織的理論日新月異，時下以系統研究途徑與功能結構分析法，最具代表性
，亦最周延，本文採用之，但為方便起見，無意於此研究途徑的狹義用法，而佐以歷
史的方法為研究經過，流變的根據；比較的方法則作為研判是非、利害、得失的手段
，其他諸如統計、圖表、文件、觀察等方法，皆可補研究之不足。