自民國三十八年(一九四九),中共政權在北京成立以來,其中央政治組織系統受蘇 聯制度影響甚深,尤以立法、行政間的巧妙設計,完全取法蘇聯。換言之,中共政權 之統治機關,表面視之,雖行議行合一制度,但因中共黨政軍的密切配合,施以嚴格 的控制,及運用民主集中制的結果,行政兼有立法權,議會即無法控制政府。國務院 表現行政權的優越,立法、司法皆退居於附屬之地位。因此,中共政權最高行政機關 ──國務院,成為研究中共中央政治組織的焦點所在。在此方面,國內外學者專家發 表的研究報告及著作頗多,對瞭解中共,認識大陸,貢獻良多。然而,大都以政治角 度對中共國務院進行研究,其內容自然亦因研究者價值觀及政治立場而有不同的取捨 偏向。本文擬以行政學的觀點,分析中共國務院的組統結構及其功能運作。在方法上 ,是系統的,以最新的組織理論為研究架構,突破傳統的靜態觀察途徑;在態度上, 是客觀的,以實事求是的科學料神,代替價值取向為前提的論斷。 中共政治特色,人治重於法治。而維持此充滿變動的政治體系,無非得力於其龐大且 複雜的行政組織,就國務院的組織結構而言,行政改組頻仍,部會裁設併合不定,本 身即具有易受政治權力鬥爭影響的性質,然論及其組織發展的參考,權威管道的溝通 ,功能運作的維持,皆賴各部門的協調合作,甚至為實際需要作整合式精簡,藉以提 高行政效率,達成目標,充分顯示相互依存關係的重要。凡此,以行政的本質與原理 觀之,在民主的或共產的行政體制中,應無差異。是故,以組織為基礎,研究中共中 央行政,頗具特色,自不待言。 由於行政組織的理論日新月異,時下以系統研究途徑與功能結構分析法,最具代表性 ,亦最周延,本文採用之,但為方便起見,無意於此研究途徑的狹義用法,而佐以歷 史的方法為研究經過,流變的根據;比較的方法則作為研判是非、利害、得失的手段 ,其他諸如統計、圖表、文件、觀察等方法,皆可補研究之不足。
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