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研究生:李天民
研究生(外文):Lee, Tain-min
論文名稱:台灣地區代理鄉長角色與職能之研究:以嘉義縣阿里山鄉為例
論文名稱(外文):The Role and Function of Acting Head in the Local Government on Taiwan: The Case of Alishan Village, Chiayi County
指導教授:單昭琪單昭琪引用關係
指導教授(外文):Chao-Chi S. Yuan
學位類別:碩士
校院名稱:國立中正大學
系所名稱:政治學研究所
學門:社會及行為科學學門
學類:政治學類
論文種類:學術論文
論文出版年:1998
畢業學年度:86
語文別:中文
論文頁數:319
中文關鍵詞:角色與職能公共管理府際關係鄉鎮縣轄市地方自治官派與民選嘉義縣阿里山鄉
外文關鍵詞:role and functionpublic managementlocal governmentAlishanintergovernmental relationsbudget
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台灣地區實施鄉鎮縣轄市自治以來,基層的政治與行政出現了困境,
在政治方面,因選風惡化,地方派系相互傾軋,致使基層政治生態惡質化程
度加劇,甚至影響到基層政務的推行與行政效能;在行政方面,由於鄉鎮縣
轄市沒有完整的行政事權與人事任免權,加上基層的經費與人力資源不甚
充裕,某種程度上也直接間接影響了基層的施政;嘉義縣阿里山鄉某種程度
上也反應出鄉鎮縣轄市自治的困境,在政治生態方面:由於阿里山鄉為山地
鄉,依法律規定,鄉長應由原住民出任,但是,阿里山鄉境內鄒族原住民與平
地住民各約占一半,在鄉長選舉時,平地住民票源容易鞏固,近年來,鄒族原
住民本身內部多人出馬角逐鄉長一職,無形分散了鄉長的票源,平地住民也
因此可以左右阿里山鄉鄉長的選舉過程與結果;就行政層面而言:阿里山鄉
公所行政效率一直為鄉民,以及鄉民代表等人所垢病,行政系統的服務功能
已打了折扣,更惶論公共服務傳送的品質;但是,自民國八十五年十月三十
日起,阿里山鄉第十二屆民選鄉長因案遭嘉義縣政府民政局停職,李雅景縣
長派社會科社會行政股股長代理鄉長一職後,阿里山鄉和以往相較之下,呈
現不同的態樣,這是否意味著鄉長產生方式的改變?還是領導人特質所致?
抑或是有其它的原因存在?這成為本研究另一個感興趣的地方;由於鄉鎮縣
轄市長位於基層政府功能運作的核心,同時,未來鄉鎮縣轄市長有可能由民
選改為官派產生,因此,對於目前屬於官派性質的阿里山鄉代理鄉長之工作
表現進行研析,除了進一步了解鄉鎮縣轄市實際運作的動態層面之外,並藉
此分析鄉鎮縣轄市長在基層政府的角色與職能,除此之外,本研究更進一步
透過對照的方式,探究阿里山鄉民選與官派代理鄉長於工作表現上的差異;
在理論基礎方面,則是以公共管理與組織理論為基底,建構內外環境管理的
分析架構,以為研析之用,不過,有鑑於傳統研析基層政府的運作,多屬於法
規制度層次的分析,故在研究方法上,本研究企圖突破傳統靜態的研究途
徑,轉從動態的層次加以理解,採田野研究的方式研析基層政府的運作態
樣,所以,本研究期望達到以下的目的:一 發掘,整理存在於阿里山鄉,有
關於地方政治生態與行政管理等各方面的問題,期望藉由探索這些問題,有
助於對阿里山鄉整體的環境系絡做宏觀的理解;二 實地參與觀察阿里山
鄉在官派代理的過程,並記實相關的動態資料,期望經由實證資料的蒐集,
彌補以往只就法制面探討鄉鎮縣轄市自治的不足之處,並藉此分析阿里山
鄉官派代理鄉長的角色與職能;三 對照過去阿里山鄉民選鄉長與現階段
官派代理鄉長管理方式上的差異,分析不同屬性的鄉長(官派或民選)在角
色與職能上的差異,同時,更進一步探究造成這些差異的可能原因 經
由本研究的探索,在阿里山鄉的經驗中發現,官派代理與民選產生的主政者
的內外環境管理,的確產生相當程度上的差異:就內環境管理的層次,可分
為幾個面向討論:組織績效方面,官派與民選主政者的差異在於阿里山鄉公
所的行政效率是否為基層領導人所關注,雖然表面可說是因為鄉長產生方
式的不同而造成的轉變,但倒不如說是因為官派鄉長與民選鄉長個人體認
到的價值不同,所造成的轉變;在財務管理方面,可以很明顯的看出官派與
民選主政者,在資源分配方面有很明顯的差異,只不過官派者的價值考量可
以和全鄉的利益與長遠發展相結合,至於民選主政者,可能所關注的焦點僅
在於選區經營,或是個人利益的考量,不過,兩者皆不脫離共同的態樣,那就
是個人的價值考量;在人事管理方面,官派主政者可以較以持平的態度對組
織內部的員工,但是,民選主政者,則可能因為個人選舉上的恩怨,在帶領員
工的態度上,較易產黨同伐異的情結,不過,相同的是,不論是官派或是民選
的領導者,所展現的領導風格,在相當的程度上,和個人的出身經歷有密切
的關係;就外環境管理的層次,也可分為幾個面向討論:在與鄉民代表會之
間的關係方面,民選鄉長與鄉民代表會之間衝突不斷,導源於其對鄉民代表
會職權的不尊重所引發,至於官派代理的鄉長,因為本身自外於阿里山鄉地
方上各股勢力,同時,對於鄉民代表會抱持尊重的態度,故大致上得以與鄉
民代表會之間維持良性的互動與合作;在與其它政府單位的關係方面,官派
代理鄉長關心的是府際間的合作,關注的焦點在於把目標完成,加上個人累
積的人脈網絡,除了與省林務局之間的衝突外,大致上都維持良好的互動關
係,反之,民選鄉長或因不良經營府際間的互動管道,或因不關切府際間的
合作事項,未曾出現府際間明顯的良性互動;最後,在與其它外部團體的互
動關係方面,官派主政者的確可以免除與各股地方勢力結盟的態樣,反觀民
選主政者,因為選舉因素的考量,必須主動的拉攏地方具影響的勢力,以求
獲取鄉長的寶座 經由本研究對嘉義縣阿里山鄉官派與民選主政者角
色與職能的分析,可以提出幾點與鄉鎮縣轄市長官派或民選的議題相結合,
並加以討論:就宏觀的層次而言:一 在阿里山鄉的案例中,官派方式產生
的主政者,某種程度上可以促成地方政治的和諧,但是,若無法得到地方人
士的認同,則可能會造成官派主政者施政上的阻礙二 基層政府行政效率
的良窳,不見得完全與行政首長產生的方式完全相關,行政效率的問題所涉
及的面向相當多元,諸如組織文化,領導,組織成員素質,工作環境等,因此,
若將行政效率之良窳與官派乎?民選乎?劃上等號,恐有掛一漏萬之疑三
官派人選在地性的問題,可能是另一個值得思考的方向,派任人選若滿足在
地性的考量,將可能有利於其內外環境的管理就微觀的層次而言:一 鄉鎮
縣轄市長一旦改為官派,與縣長之間便存有長官與部屬的主從關係,可以相
見的,縣長與基層領導者的關係將會更加密切,到底鄉鎮縣轄市長扮演的是
將縣長的施政理念落實到基層,抑或是成縣長選舉時酬庸的替代品,則有待
深思二 民主的潛在危險在於不一定能夠選賢與能,但是若據此論斷官派
產生的基層行政首長,其工作表現會較民選者佳,則可能有欠公允,所以,重
點可能是在於身為一名公共管理者,是否體認到其位於基層政府運作,與提
供公共服務的核心地位,也就是其個人價值認知的問題才是三 官派產生
的基層行政首長,相當程度上是可以免除地方派系的制肘,容易施展其施政
理念,在阿里山鄉的經驗中的確也展現在人事管理,領導風格,財務管理等
面向上,由此可見官派鄉鎮縣轄市長的正功能四 官派主政者由於免除選
舉的壓力,所以不必要主動與地方上的勢力結盟,擴張觀之,或許可以緩和
所謂黑金政治的共犯結構之產,所以,對於廢除基層選舉得以改善地方政治
生態的假定,是可以理解的 本研究為典型的個案研究,這是公共行政
領域中最被廣泛採用的研究途徑之一,本研究進行過程中的確也遭遇到某
種程度上的限制,例如,個案研究的研究結果無法通則化,建立起放諸四海
而皆準的原理原則是必然的限制,同時蒐集資料的侷限性也讓本研究有遺
珠之憾,這些將有賴後續的研究者加以充實,至於研究的貢獻,本論文以田
野研究的方式進行,突破傳統研析鄉鎮縣轄市運作,淪為法律主義的缺憾,
同時,透過面對的境域記實分析基層主政者的角色與職能,最後,結合長久
以來人言言殊,莫衷一是的鄉鎮縣轄市長官派乎?民選乎?的議題提出思考
的議題與方向
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