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研究生:洪世明
研究生(外文):Hung shih-ming
論文名稱:黨權與民權之間:訓政時期立法院之試行(1928-1937)
論文名稱(外文):Party Rights vs. People''s Rights : The Probation of Legislative Yuan during the Kuomintang Tutelage Period (1928-1937)
指導教授:賴澤涵賴澤涵引用關係
指導教授(外文):Lai jeh-hang
學位類別:碩士
校院名稱:國立臺灣師範大學
系所名稱:歷史研究所
學門:人文學門
學類:歷史學類
論文種類:學術論文
論文出版年:1999
畢業學年度:87
語文別:中文
論文頁數:210
中文關鍵詞:訓政時期立法院黨權民權黨政關係五權政制立法權五院制
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北伐成功後的十年,是民國以來難得的統一局面,也是全國性制度建立的良好時機。但是由於統一的不紮實,與對民初政局的反省,主政的國民黨,遂推行孫中山的主張,希望以孫中山在黨內的權威地位,獲得各方人士的支持,並進入所謂「以黨領政」的訓政時期,企圖以黨權的提振,配合軍權的集中,維繫不易得來的和平。然而全國性的制度,在孫中山的訓政時期,並沒有規劃,因此胡漢民將孫中山主張在憲政時期始施行的五院制,提前實施,形成訓政時期試行五院制的態勢,而以多方練習的機會為其理由。但是移花接木的結果,卻形成一個特殊的景象,政權由國民黨代表民眾行使,治權行使又由國民黨指導與監督,兩者皆以國民黨馬首是瞻;就立法院而言,立法院長由黨內產生,立法委員經黨中政會審核,有政策意味的立法原則由黨中政會議決,黨的掌控,表露無遺。
事實上,黨的高度掌控,反應了國民黨對民十七年政局的沒有信心,而民初國會的亂象,也使胡漢民同樣戒慎恐懼,來自歷史意識的影響,胡漢民作了一些措施:(一)立法委員不能代表地區與職業,因為擔心立法上有利益的偏狹、爭執與衝突;(二)委員人數不能多,因為不願見到太多委員的發言影響立法效率。(三)回應孫中山治權理論下的專家政治,特別強調應委員的素質。因此胡漢民在五權的性質、訓政的理論、與民初國會的殷鑑下,再三強調立法院不同於國會,因為立法院不但沒有監察權,也不是委員民選的代議制度,而應在黨的指導控制下,網羅高素質的委員以行專家立法。因此在立法院成立之初,就國民黨而言,是一個相當理想化的設計,但就立法院而言,因受制於黨的約束,則是個權力不完整的機關。
現實的衝擊,使立法院不得不做調整。(一)立法委員的產生,原本狀似封閉的由黨員出任為主,但受到民十九年民意與非主政派系的激盪,在民二十年底左右,漸漸的有轉變為民選之勢,在幾近成功之餘,卻形成一個「國民參政會」,將討論中的民意代表的性質,吸收了過去。此一發展,雖然功虧一簣,但已象徵著與胡漢民規劃時的不同思考,與對黨治的不甚滿意。二分之一民選立法委員,是一種舊主張與新情勢的調和,立法委員的民選是指日可待的,只是當時處在「訓政」的框架下,要改變這種框架,並不是那麼容易的,一時間也難以接受,何況胡漢民在設計訓政時期立法院時,就一直害怕重蹈民初國會的覆輒。(二)雖然沒有順利進入民選,但立法委員的選擇,也已有了不同,在民二十二年孫科出任院長時期,就已不再專用符合黨部標準的人員,也任用了「社會的領導者」、「專門職業的同志」,與若干如吳經熊等的非黨籍人士,顯見立法委員民意代表性的增強,只是不從民選,而是由院長招徠。這應是對民間要求的一個回應,也是九一八所帶來團結氣紛的展現。這一種調整,可視為是一種世界潮流的回歸,因為民間對立法院提出反應的,多是知識份子,至少已具有「立法委員是民意代表的意識」,且黨內外也不乏視立法院為國會的,換言之,雖然民初國會令人不甚滿意,但世界潮流已演變至此,胡漢民雖極具苦心,但不免與世界潮流相背,終於在「集中國力挽救危亡」的共識下,逐漸的在實質上作了調整。
立法委員的兼職問題與素質上亦是呈現一個調整的過程。(一)原本胡漢民希望委員的兼職帶來「五院」間的相互連結平衡,但在訓政之初,在人才不足又無法信任非黨人的情形下,立法委員卻兼了不少「地方政府」一級政務官,從統治者的角度而言,是增加了中央的控制力,但與胡漢民的原始主張究竟不同,這是在立法院正式運作時的情況。然而經過三年的過渡,民二十年終於獲致「委員專職」的共識,至少身處中央官的立法委員已經不再兼地方的官員;而立法委員歸為政務官,雖未如胡漢民的跨院兼職,但也做了如衛挺生之類的跨院建議或反應,因此也可說多少達到了胡漢民的想法。(二)在立法委員的素質上,自民二十年開始,政治類立法委員,一直有上揚增加、與法律財經三足鼎立的趨勢,這兩者所交織的畫面,仍不能忽略受民十九、二十年間民眾對政治的關心與國民黨內部整合的影響。因為民間表現出對約法的若干看法、國民會議召開、又逢九一八之後,國民黨內部寧滬粵的合作,人才的可使用量隨之擴大,因此增加政治類的委員,增加立法上的政治深度,以適應時代變遷,是不無可能的,猶如民二十二年,因為要草擬憲草,政治類的立法委員亦頓時增加不少。
立法院的黨政關係,在這段時期中,也是一種逐漸受重視的歷程。首先,在立法院在權力中心(中政會)的參與情形而言,立法委員的參與,早先受制於中政會的權威,在中政會上只有雙重身分的委員和立法院長,得以為立法院表達意見,但除了立法院長外,其餘的都不是專為立法院參加的。但兩次孫科的提議,中政會越來越重視立法院專業,在民二十三年就出現在分組中邀請立法委員或委員長參與討論的情形,更有甚者,民二十四年初,立法院的委員會委員長便得以列席中政會,以制度性取代了機動性,這是立法院本身的代表為立法院參加,立法院的地位明顯的受到高於以往的重視。再由第四屆立法委員在第五屆中央執監委員產生前後,在中央執監委所占比例的升高而言,立法院的確受到黨的重視。與原先胡漢民的擔心──委員人選標準,應重視立法委員的黨國資歷,以使立法院在政治上的地位,受到重視──,大異其趣。
相同的重視,也反應在立法院對法律條例的審議上,民二十三年開始立法院出現了較多因與立法院看法不同而無法通過的決議案(「無制定之必要」)。意味著立法院逐漸脫離中政會的控制,自主意識亦漸提升,只是幅度還不是太大。事實上,這個轉變在民二十二年的〈立法程序綱領〉──立法院可以先行審核立法原則再經中政會確認──,已見到端倪,在此之前,立法院是沒有這權力的。換言之,中政會對立法院的掌控,漸漸在鬆綁之中。民二十三年立法院對「妨害銀本位幣處罰條例」的反復陳述,更可以說明立法院的據理力爭;中政會無法在專業領域上與立法院相提並論的,因此依據立法院的意見,而做了修正,即使只是文字上的,仍不失是一種尊重。此外,若立法院因法而議法,決議不于通過時,中政會依然不見干涉的。
不過,若因此而認為黨部未發揮設計上的功能,則是錯的。中政會是訓政時期的指導機關,人員都是黨國要人,其考慮事情,多偏重政治方面,由其決定重大國務與立法原則,即可知此情況。在民法的「家制」一節,由於新舊力量相激,牽涉層面廣大,雙方各有著力,立法院因而無法做出決定,因此徵求中政會的意見,以為立法背書,解決各方爭論;又在五五憲草制定過程中關於「限制軍人干政」一節,由於牽涉到現實禦日的環境,不能不顧及軍人的想法,又怕運用上受到限制,因此,中常會乃決定不應列在憲草中。此兩個個案中,都不難發現黨部或中政會都是把守大方向,即影響層面較為廣深之處。若就此兩案的層次,可以大略了解,由於憲草事關百年大計,因此由全代會、中執會、中常會處理;民法為人民間的關係,由中執監委員為主幹的中政會之為決定,兩案的決策中心與案子本身的重要性成正比,其立法程序亦是如此。相同的,涉及兩院或是其他部會與立法院看法相左時,中政會亦是協調中心,否則立法院也頗堅守己職的,在民二十年的賑災公債事件及質詢權的行使中,即可看出這種態勢。
就立法機關的歷史而言,雖然「訓政時期立法院」的成立,有著對民初防弊的諸多措施,但就政治體制而言,訓政時期立法院卻是逐漸走出國民黨黨治束縛的表現。因為軍政訓政時期是黨治時期,原本設計之下,(一)國家的權力完全屬於國民黨,國民黨的最高權力機關,即法律主權所在,(二)負責討論法律之權屬於中政會;但中政會並不具備立法機關的各種便利,因此立法院未成立之前,法律的討論不免簡陋。然而立法院的成立,黨部保留立法原則的「審核」,而將法律的討論權轉移至立法院,因此立法院的專門性能夠展開,黨部也維持了主導的性質,形成立法權由黨與立法院共同承擔的態勢;若由立法權行使的四步驟「建議、討論、裁可、公布」而論,則立法院享有前面兩種權力,更能說明這種情形。
就立法院的歷史而言,訓政時期立法院雖然是採行孫中山的五權憲政,但孫中山並未提及具體的制度,所論述的只是一種理論,是故在落實上,胡漢民等國民黨及國民政府領導人士,都有其貢獻。而落實的情形,也奠定今日立法院的若干雛型。(一)在權力賦予上,訓政時期立法院有議決各種案如條約、預算案、法律案等等,都沿用到現在(第五章),而〈立法程序綱領〉上各提案機關可以提案,不在是全由立法院來擬,使立法院也明顯不同於只是草擬的法制局,這種委任立法,是一種進步的方式,因為立法院並非事事專精,讓執行者自訂草案,由立法院為之審議,兩種專業的組合,可使法案更為完善。立法院所負責者為法與法的衝突與否,與現實衝突與否,與民生衝突與否,這種重視民意,又委任立法的立法院,在現在仍然為人民所強調,訓政時期的立法院,在立法院史上,的確做到了試行改進的工作。(二)但也有不盡人意的地方,那就是簡化了質詢的形式,或許是時勢使然,或貪圖方便,質詢不再提出,只用普通公牘處理,但在質詢的議題上或是改用公牘處理原應提出質詢的內容上,毫無疑問的,都偏重在財政上,即人民的血汗錢上。財政一直是國家發展上的重要工作,訓政時期的立法院實行了這個重點,現在的立法院則更在預算上,使力多多。(三)至於黨與立法院的關係,訓政時期是密不可分的,中政會中立法委員的參與受到重視,可說明一切。現在在多黨競爭下,各政黨與立法院的黨籍委員,都有更深刻的交流,因為立法院一直都是政策手續完成的地方;訓政時期中政會在政策上的掌控,與現在政黨的黨政協調、黨鞭制度,無疑都是一種黨的控制,只不過現在黨的控制強度,不如訓政時期,因為訓政時期的立法院是首長制的院會,立法委員能否連任,受立法院長的觀感的牽制;黨的控制,也出現在人選上,訓政時期,由中政會控制,現在則藉由黨內提名來進行,差別只在訓政時期黨權較高,沒有黨的通過,不可能出任立法委員,現在則不是如此,靠著個人條件選上立法委員的大有人在,只是黨的力量仍不能忽視,這也是現代民主政治的正常現象。
總之,訓政時期的立法院,十年來的變化,是一種理想向現實調和的過程,突顯了黨權走向民權的過渡性質,其大體演變,不外隨著時勢發展,而有了較務實的變遷。
緒論 1
第一章 立法院的成立及其性質
第一節 訓政的時代背景與試行五院制 7
第二節 從〈訓政綱領〉到〈立法院組織法〉 13
第三節 立法院的性質與工作期許 20
第二章 立法委員的產生、素質及其屬性
第一節 立法委員的產生 27
第二節 立法委員的素質 45
第三節 立法委員的屬性 54
第三章 立法工作上的黨政關係
第一節 立法程序上的中政會與立法院 65
第二節 立法委員與中政會委員 74
第三節 中政會的當然委員:立法院長 88
第四章 立法院職權的行使(一):起草法案
第一節 起草工作的推展 95
第二節 私法個案研究:民法〈親屬編〉中的「家制
」 105
第三節 公法個案研究:制憲過程中的「限制軍人干
政」 112
第五章 立法院職權的行使(二):審議、提案與質詢
第一節 審議法案 137
第二節 提議 146
第三節 質詢 149
結論 161
徵引書目 167
附錄 179
一、檔案
〈三屆中常會51-60次速記錄〉,黨史會藏,3.3/9。
〈于右任等對憲法提出修正意見及各附件〉,黨史會藏,4.2/48.5。
〈中央政治會議第111-140次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/34。
〈中央政治會議第151-160次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/36。
〈中央政治會議第161-170次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/37。
〈中央政治會議第171-179次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/38。
〈中央政治會議第180-190次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/39。
〈中央政治會議第191-200次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/40。
〈中央政治會議第201-210次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/41。
〈中央政治會議第211-220次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/42。
〈中央政治會議第221-230次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/43。
〈中央政治會議第231-240次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/44。
〈中央政治會議第241-255次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/45。
〈中央政治會議第271-280次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/47。
〈中央政治會議第281-290次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/48。
〈中央政治會議第301-310次會議及第21-29次臨時會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/50。
〈中央政治會議第311-320次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/51。
〈中央政治會議第321-330次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/52。
〈中央政治會議第351-360次會議及第31-32次臨時會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/55。
〈中央政治會議第431-440次會議及第35次臨時會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/63。
〈中央政治會議第441-450次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/64。
〈中央政治會議第451-460次會議及第36次臨時會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/65。
〈中央政治會議第471-480次會議紀錄〉,黨史會藏,00.1/67。
〈中華民國國民政府組織法修正案〉,黨史會藏,政6/1.2,毛筆原件。
〈中華民國憲法草案〉,黨史會藏,4.2/43.15。
〈中華民國憲法草案審查會審查報告〉,黨史會藏,4.2/48.2。
〈四屆一中全會第一次會議紀錄〉,黨史會藏,4.2/2.1。
〈四屆一中全會第二次會議紀錄〉,黨史會藏,4.2/3.1。
〈四屆一中全會第三次會議紀錄〉,黨史會藏,4.2/4.1。
〈四屆一中全會第四次會議紀錄〉,黨史會藏,4.2/7.1。
〈四屆五中全會各委員發言紀錄草稿〉,黨史會藏,4.2/33.17,毛筆原件。
〈立法院為通過「中華民國憲法草案」修正案復中執會祕書處函〉,黨史會藏,450/3.2,毛筆原件。
〈國民政府組織法〉,黨史會藏,政6/1.2,毛筆原件。
〈國民政府組織法審查速記錄〉,黨史會藏,政6/1.2,毛筆原件。
〈第三屆中央常會51-60次速記錄〉,黨史會藏,3.3/9。
〈第三屆中央常會151-159次速記錄〉,黨史會藏,3.3/19。
〈第四屆中常會速記錄(16-25次)〉,黨史會藏,4.3/2。
〈第四屆中常會第26-35次會議速記錄〉,黨史會藏,4.3/3。
〈第四屆中常會第188-195次會議速記錄〉,黨史會藏,4.3/16。
〈第四屆第五次中央全體會議速記錄〉,黨史會藏,4.2/56。
〈憲法草案審查委員會各委員對於憲法草案之審查意見〉,黨史會藏,4.2/56,毛筆原件。
〈關於憲法草案之審查報告案〉,黨史會藏,4.3/209.14。
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