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研究生:秦書彥
研究生(外文):CHIN SHU YAN
論文名稱:中央與地方關係之歷史檢視與改革之道
指導教授:江明修江明修引用關係蕭全政蕭全政引用關係呂育誠呂育誠引用關係
學位類別:碩士
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:公共行政學系
學門:社會及行為科學學門
學類:公共行政學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2000
畢業學年度:89
語文別:中文
論文頁數:114
中文關鍵詞:府際關係公私合夥社區主義地方政府政府再造
外文關鍵詞:intergovernmental relationspublic-private relationshipcommunitismlocal governmentreinventing government
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本研究主要探討如何重構中央與地方關係,使中央與地方政府能成為權力分工關係。質言之,本研究採歷史途徑來分析我國中央與地方關係,就中央與地方政府的自治權限與財政分配作一析探,並從中央影響、環境系絡、地方自主的角度來評價我國歷年的地方自治成果,而本研究亦採取深度訪談的方式以了解實存的問題,最後提出一些改革原則及作法,以做為重建我國中央與地方關係的參考。
在第二章中,吾人探討美國的府際關係。吾人發現美國聯邦主義的每個時期各層級政府的權力關係有其特別之處。例如,聯邦與州政府互相獨立自主,合作、平等協商和權力分享,層級節制等特色。同時,每一時期所提出的模型並非憑空出現,而是受到制度、歷史、政治、經濟系絡的影響。接著,吾人探討英國的中央與地方政府關係。吾人發現英國是個地方分權的國家,傳統上即重視地方自主權,雖然地方沒有一定的權力而須國會賦予其權力,但仍保留相當的權力給地方,而研究英國中央與地方關係發現代理人-合夥關係是其探討的主軸,主要有二個面向:中央的控制程度和財政的依賴程度。
接著,吾人提出中央與地方政府關係的分析架構。在政府再造運動已成為各國競相推動的改革風潮,組織設計應該朝向分權、扁平化的設計,使地方政府依實際需要設置相關的機關、單位。此外,地方政府員額編制也是政府再造中相當重要的一環,如何使地方政府具有足夠的人力來推動地方公共事務,以及每位公務人員服務多少民眾等考量,實考驗著地方政府是否重視結果導向、顧客導向的行政目標。
吾人從「社區主義」的觀點來探討臺灣中央與地方政府關係,將有助於重構中央與地方的垂直關係與水平關係的重建。在垂直關係方面,除了減少由上而下的控制,更應增加由下而上的居民參與和社區參與,使得地方政府提供的公共服務不再只是唯一的選擇,藉由合產的方式與社區協會、專業組織、第三部門的溝通與協調來提供公共服務。而水平的關係上,加強地方政府間的合作事項,以跨區域的政策或跨領域的合作來提高行政效率和減少成本,增進府際以及政府與民間的合產與協力關係。
第三章對「地方自治綱要」時期、「自治二法」時期、「地方制度法」時期的自治權限與財政分配做歷史分析。在「地方自治綱要」時期,吾人發現從中央與地方關係所面臨的問題中,歸結出此時期地方自治的一些特色,例如「半自治」、「指導式政治」、「監護型地方自治」,地方政府的自治權限,包括人事、組織、財政權和立法權被中央政府控制,地方政府毫無置喙之餘地。此外,吾人亦發現此時期開放縣市長民選,省市長卻採官派,而復規定省府對縣市政府行自治監督權,以「官派」來監督「民選」,地方自治的精神不復存在。在「自治二法」時期,吾人發現從「省縣自治法」、「直轄市自治法」的內容來看,所謂地方自治法制化僅是對「地方自治綱要」時期所頒訂的行政命令加以法制化,並加強中央對地方的監督,因而顯現出中央集權的色彩。此外,「自治二法」通過後,賦予省、市長較多的自主權限,然而縣市政府卻還是沿襲「地方自治綱要」時期的規定,沒有讓地方政府參與國土規劃、區域發展計畫或財政分配,因而中央仍有集權的色彩。
第四章吾人透過實地訪談、書面訪談及相關的會議實錄來瞭解目前我國中央與地方關係的主要爭議。首先,吾人發現地方制度法的制定隱含多方的政治角力 在制定初期,省政府的建議版本和內政部的規劃版本就有衝突,到了立法院又增加了許多條文,因而地方制度法乃成為各方妥協結果下的產物。
第二、中央與地方的自治權限爭議。人事權限的爭議主要是在「地方制度法」制定以前,僅有省長和市長得以依據「自治二法」的規定除主計、人事、警政及政風外,擁有其他一級主管的人事任用權。在「地方制度法」通過後,賦予縣市首長對三到五位一級主管改以機要任用,雖然增加縣市首長部份的人事任用權,但地方首長仍欲擁有更大的人事主導權。組織權限的爭議主要是直轄市政府的組織全部是機關,而縣市政府只能設七個機關,因此直轄市的員額的編制就比縣市政府來得多,其服務居民的比例就比較高,相當的不合理。
第三、中央與地方的財政分配爭議。在財政收入面,各縣市政府自有財源比例偏低,直轄市則高出甚多,兩者差距極大。此外,「地方稅法通則」及「規費法」尚未通過,使得地方政府無課稅自主權,影響地方自有財源的收入。在財政支出面,地方政府在人事費中配合教育部小班小校所增加的教師、職員,其人事費用的增加、警政、役政等業務的經費負擔較重,財政支出的壓力有增無減。在統籌款方面,此次財政收支劃分法的修訂,並未對財政能力、基準財政需要額及基準財政收入額予以定義及說明計算方式,導致中央分配給直轄市和縣市的統籌款分配比率成為修法以來最大的爭議所在,在中央補助款方面,地方政府普遍認為其實際需要額與實際補助額有差距。
第一章 緒論.........................01
第一節 研究動機與問題....................01
第二節 研究途徑與方法....................04
第三節 研究流程與目的....................06
第四節 研究範圍與限制....................07
第二章 文獻探討.......................09
第一節 美國中央與地方政府關係................09
第二節 英國中央與地方政府關係................17
第三節 中央與地方政府關係之分析架構.............33
第三章 中央與地方政府關係之歷史檢視.......... 42
第一節 地方自治綱要時期...................42
第二節 自治二法時期.....................55
第三節 地方制度法時期....................65
第四章 中央與地方政府關係之改革方向.......... 73
第一節 主要問題.......................74
第二節 改革之道.......................86
第五章 結論.........................97
第一節 研究發現.......................97
第二節 研究貢獻...................... 100
參考書目..........................102
訪談記錄一.........................108
訪談記錄二.........................110
訪談記錄三.........................112
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