臺灣博碩士論文加值系統

本文從「國家與社會」互動的觀點，以「國家能力」途徑觀察大陸政策的制定與執行。本文的研究結果發現：
一、國家安全官僚是主導大陸政策的主要力量：
國家機器是大陸政策的主要行動者，其內部由國家安全官僚所主導的大陸工作體系負責推動大陸政策的制定與執行。這一批國家安全官僚長期隱匿在國家的制度架構中，主要社會勢力不易與他們接觸，也不易影響其專業判斷。他們卻能夠在制度位置上與決策者親近，最高決策者在決策過程中，長期重視他們對大陸工作的專業知識、對敵鬥爭經驗與情報蒐集能力，因此決策內容常受國家安全官僚的偏好影響。整個大陸工作體系也不曾因為國統會、陸委會、海基會等新成員的加入，而削弱國家安全官僚影響決策的關鍵性地位。總而言之，大陸政策長期反映國家安全官僚的偏好，決策過程較少受到社會勢力的掣肘，能夠反映政策制訂過程中的國家自主性。
雖然國家安全官僚的關鍵性決策影響力，是政策制定過程中國家自主性得以提高的一項原因。但是政策制定與執行的工作必須在台灣整體國家與社會關係下推動，才能具體的表現國家自主性與國家能力。
1980年代以來，台灣歷經政治與經濟轉型，社會力量勃興，改變了原本禁錮的國家與社會關係，然而這些改變並未使大陸政策領域的國家自主性與國家能力弱化。國家雖然放棄以往強制性暴力或恐怖統治、震懾台灣社會，卻是改以更精巧的「霸權計畫」將各種社會勢力與國家揉合為一，國家機器仍穩操主導權，這些轉變都影響大陸政策高、低政治性議題的操作型態。
二、大陸政策高政治性議題的國家自主性與國家能力：
在台灣的政治轉型過程中，國家統治形式從「黨國威權主義」邁向「民粹威權主義」。人民雖有民主的政治制度，卻欠缺民主的政治生活，強大的行政權威依舊得以透過民族──民粹的「霸權計畫」，抑制社會勢力對國家統治正當性的可能挑戰。透過政治轉型的過程，國家機器也成功地將社會的「國族認同」由中國轉向台灣，聚攏社會對國家充滿感情、又合於現實的效忠。
然而在兩岸的政治關係裡，台灣卻得面對中共的武力威脅與外交打壓，當國家安全部門未與社會協調，逕自提出「兩岸對等」這一類大陸政策高政治性議題的偏好，且為最高決策者接受後，最高決策者會透過國家機器「霸權計畫」，以民族──民粹的動員方式向社會凸顯中共敵意，鞏固社會對台灣的認同，並民粹地召喚人民賦與「兩岸對等」概念正當性。主要反對黨在國家機器的「霸權計畫」下根本沒有提出反對論述的空間，因為，「認同台灣」的「國族建構」成果也早在社會深化為大陸政策的政治正確判準。相較於社會上的主要反對黨，國家機器操作這一類高政治性議題時，具有相當高的國家自主性。
在政策執行過程中，由於台灣早以民主國家自居，國家機器斷無理由再操作「專制權力」以「白色恐怖」的形式將政策偏好強加於社會。然而，民意的正當性正是國家政策推動過程中需要的；民意的可塑性正是國家推動政策過程中可利用的。因此，國家機器得以動員與政策相關的政府官員、民意代表、學者專家以意見領袖的姿態出現在傳播媒體所提供的宣傳機會，對社會大眾進行議題建構的工作，使社會瞭解並接受國家所提的政策偏好，進一步型塑政策的正當性。國家也會以現代化的科學方式探詢並操作民意的表現，最具體的例子就是政府對大陸政策或兩岸關係所進行的各項民意調查，不但可以凸顯政策獲得民意支持的高度正當性，也可以強化國家相對於其他社會行動者在大陸政策領域的權威地位。不論是議題建構或是民意調查等政策工具的操作，都屬於「基礎制度能力」的表現。
三、「特殊國與國關係」的個案分析：
「特殊國與國關係」是李登輝總統的第二任期最具爭議性的大陸政策個案，它屬於高政治性議題。
「特殊國與國關係」旨在訴求兩岸對等的政治關係，它是由一群身處於國家安全會議且不受社會監督的決策幕僚提供。「特殊國與國關係」的決策考量係出於對「新台灣人」的國家認同、台灣國家定位的使命感、李總統維護中華民國主權國家地位職責等偏好相結合。「特殊國與國關係」的國家自主性表現在幾方面：
第一、決策幕僚隱身於較不易受國會監督的國家安全體系中，既不受複雜的黨政利益關係羈絆，研析建議也無須透過行政、立法互動才能形成政策。
第二、李總統可以透過個人的民粹魅力直接召喚社會大眾賦予政策正當性，不必再經過國家機器內部的政策形成過程，消耗國家政策行動的自主性。
第三、「特殊國與國關係」以「主權國家」定位兩岸關係的方式，符合國家機器自政治轉型以來，對社會所進行以台灣為認同對象的「霸權計畫」及其「國族建構」成果，反對黨無從在「認同台灣」以外提出其他的認同論述，或突破以「主權國家」定義兩岸關係的格局。
在政策操作過程中，李總統企圖透過民粹魅力召喚社會的支持，在政治轉型時期完成的「認同台灣」基礎上，再次以「新台灣人」作為中華民國此一主權國家的認同內容，強化「國族建構」成果。似乎決策者有意將「特殊國與國關係」的偏好轉化為國家機器「霸權計畫」的一部份，藉由描繪中共在國際間的打壓，聚攏台灣內部的國家與社會關係。但是李總統提出「特殊國與國關係」前，並未有效整合國家機器內部，獲取主導大陸政策的國家安全官僚支持；提出之後，由於美國所構成的外部自主性限制，使得政策立場退回「一個中國、各自表述」，也未能在當時進一步推動這個「霸權計畫」。
「特殊國與國關係」的退縮，可能削弱國家在大陸政策領域的權威地位，必須藉由社會的支持，補充政策正當性，鞏固國家的權威形象。因此，國家機器操作「基礎制度能力」，動員政府官員或學者專家，向社會大眾傳達「特殊國與國關係」的政策內容並回應相關社會行動者的反應，使民間能夠接受國家的政策論述內容，最後再以民意調查的形式，證明「特殊國與國關係」獲得大多數民意的支持，也是以民意做為政策的支持力量。
由於「特殊國與國關係」的提出時間點接近2000年總統大選，因此，它提供一個檢視社會行動者挑戰國家自主性與國家能力的機會。但是，「特殊國與國關係」具備「霸權計畫」的特質，因此反對黨或獨立候選人並未能夠提出任何有力的對抗性訴求，區隔與「特殊國與國關係」間的差異。顯然，在這一類大陸政策高政治性議題上，國家自主性高，國家能力也強。
四、大陸政策低政治性議題的國家自主性與國家能力：
在台灣的經濟轉型過程中，原本大小不對等的國家∕資本家「侍從主義」關係並未受經濟自由化衝擊而解體。在「新國家統合主義」的發展模式下，國家機器釋出大量上游產業資源，籠絡能提供重要政治支持的大資本家，兩者共組「共生互賴」的統治聯盟，縱然資本家的地位有所提昇，卻依舊與國家機器間維持「侍從主義」的關係不變，不會挑戰國家統治的根本利益。
然而，在兩岸經貿關係中，隨著國內經營環境改變，大量台資流向中國大陸。國家既要面對中共「以民逼官、以商圍政」的壓力，也要積極填補內部大型經濟建設計畫的資金缺口。當國家安全官僚對兩岸經貿發展提出以「國家安全」為主軸的政策偏好，並為最高決策者接受後，最高決策者依然以民粹魅力向社會訴求「國家安全」的正當性，社會大眾同樣給予正面回應。最高決策者再將「國家安全」的偏好投入國家機器內部，由相關部門進行議題建構、擬定具體行動方案完成對大資本家赴大陸投資的管制性政策。
在政策執行過程中，由於大資本家是與國家聯盟關係中共同統治的伙伴，因此，「專制權力」的操作必須格外謹慎，但對於甫告別戒嚴統治的台灣資本家而言，「專制權力」的嚇阻效果即足令人聞風生怯。然而，單純地嚇阻資本家無法為國家機器帶來更多正面效果，國家機器必須再操作「基礎制度能力」，積極地介入產業發展活動中，制定資本家需要的政策，釋放資本家需要的資源，不斷地與資本家互動、溝通，將他們共同納入由國家主導並施展「基礎制度能力」的「新國家統合主義」的經濟發展計畫中，藉由國家機器的積極協調，將大資本家資本家的利益統合在國家的整體計畫中。如此一來，國家統治的正當性不但因資本家的持續投資、繁榮景氣而得以維繫，大資本家也在國家機器的積極作為下獲得利潤、擴張事業版圖，這才是一種由國家機器指導、定向的「協調性國家發展」。我們也具體地透過「戒急用忍」的案例，看到相對於社會上的大資本家，國家機器對大陸政策低政治性議題的政策自主性較高、國家能力較強。
五、「戒急用忍」的個案分析：
「戒急用忍」也是李登輝總統第二任期中爭議性頗高的大陸政策，它屬於涉及兩岸民間互動、經貿交流的低政治性議題。
從大陸政策的發展歷史過程中發現，「戒急用忍」在兩岸開放交流前後一貫地延續拒絕「三通」的管制性思維。它具體地反映大陸工作體系中，國家安全官僚的的偏好，也凸顯他們在大陸政策決策過程中的關鍵性地位。
「戒急用忍」並不單純反映兩岸交流過程中「國家安全」概念的重要性。對於台灣的經濟發展遠景而言，國家面對內部的產業轉型壓力、兩岸經濟實力的激烈競爭，整體的發展實在需要更充沛的民間資金參與類似「國家建設六年計畫」或「亞太營運中心計畫」等國家機器主導的「新國家統合主義」發展計畫，並避免大量資金失血排擠國內投資需求。然而，此一管制性措施卻可能破壞國家與資本家在統治聯盟中的友誼。國家能夠擺脫聯盟伙伴牽制而制定政策的自主性，來自於台灣經濟發展過程中，國家與資本家間的「侍從主義」關係，使得大資本家雖抱怨國家的作為，卻不會挑戰國家統治的根本利益。
以台塑集團挑戰國家管制大型資本赴大陸投資為例，台塑集團是台灣石化業的龍頭，在其產業發展、擴張過程中極受國家政策優惠與保護，卻也在1980年代開始成為挑戰國家管制資本家對大陸投資政策的具體代表。面對台塑自1990年代初期投資廈門「海滄計畫」，國家機器即以「專制權力」、「基礎制度能力」並用的方法，一方面釋放查稅、大量於低價點收購台塑股票……等手段，企圖嚇阻台塑的「海滄計畫」；另方面也對「六輕計畫」提供多項獨厚台塑的優惠措施，包括協助其取得龐大的國內銀行團聯貸、給予五年免稅、放寬環保管制……等措施，使台塑集團「根留台灣」，協助國家繁榮景氣，這種「專制權力」與「基礎制度能力」並用的國家能力展現，使得台塑集團一方面懍於強制性力量，另方面也接受政府的積極協調，共同以「投資台灣」為目標，繁榮國內景氣，國家統治正當性得以維持，並同時擴張資本家的利益需求。顯然，在低政治性議題上，國家自主性高、國家能力也強。
透過「國家能力」途徑對大陸政策制定與執行的內部環境分析，我們發現國家機器必須積極取得行動主導權，並有效整合與社會間的關係，才能充分表現國家自主性與國家能力。顯然，台灣大陸政策的國家與社會關係裡，國家機器是有主導性，且具較強能力的一方。

第一章 導 論 ……..………………………………………………….1
第一節研究動機 ……………………………………………………………… 1
第二節文獻回顧 ………………………………………………………………. 3
第三節研究途徑：「國家能力」途徑 ……………………………………… 9
「國家中心論」的研究典範 ‧ 「國家能力」途徑
「國家能力」途徑對本文的意義
第四節研究架構與限制 ……………………………………………………… 20
研究架構 ‧ 研究限制
第二章 大陸政策的國家自主性與國家能力表現 ……………….. 22
第一節大陸政策的國家自主性與國家能力基礎 ………………………… 23
官僚組織與決策權力 ‧ 海陸兩會成立以前的大陸工作體系
海陸兩會成立以後的大陸工作體系 ‧ 小結
第二節大陸政策領域的國家與社會互動 …………………………………… 37
「民粹威權主義」的統治型態‧國家對資本家的「侍從主義」關係
國家與社會間的大陸政策操作圖像
第三章「特殊國與國關係」的個案分析 ………………………….. 51
第一節「特殊國與國關係」的制定過程分析 ………………………………. 52
「特殊國與國關係」的制定過程
「特殊國與國關係」的國家自主性分析
第二節「特殊國與國關係」的執行過程分析 ………………………………. 65
政策工具之一──議題建構 ‧ 政策工具之二──民意調查
小結
第四章「戒急用忍」的個案分析 ………………………………… 78
第一節「戒急用忍」的制定過程分析 ………………………………………. 79
「戒急用忍」的制定背景 ‧ 「戒急用忍」的制定過程
第二節「戒急用忍」的執行過程分析 ………………………………………. 93
國家扶植下的私人石化資本 ‧ 台塑「六輕計畫」與「海滄計畫」
國家的「專制權力」與「基礎制度能力」‧台塑個案的國家能力分析
第五章 結 論 …………………………………………………… 102
第一節「國家能力」途徑對1996─2000年大陸政策的解釋 …………….. 102
第二節政權轉移後的大陸政策發展 …………………………………… 108
新政府與國家機器的協調 ‧ 新政府與民間社會的協調
第六章參考書目 ……………………………………………………… 121

參考書目
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