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研究生:林美華
研究生(外文):Lin Mei Hua
論文名稱:政府與非營利組織夥伴關係之研究─以中部三縣市生活重建服務中心為例
論文名稱(外文):A Study of Public-Private Partnership: A Case Study of Life Construction Service Center in the Middle Taiwan.
指導教授:廖俊松廖俊松引用關係
學位類別:碩士
校院名稱:國立暨南國際大學
系所名稱:公共行政與政策學系
學門:社會及行為科學學門
學類:公共行政學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2003
畢業學年度:91
語文別:中文
論文頁數:160
中文關鍵詞:921地震夥伴關係生活重建生活重建服務中心
外文關鍵詞:921 EarthquakePublic-Private PartnershipLife ConstructionLife Construction Service Center
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摘要
一、研究緣起
政府在面臨福利國家之危機,又經歷新右派、福利多元主義二思潮之衝擊,適逢國內參與意識高漲,及新公共管理浪潮之興起,「政府與民間的夥伴關係」遂成為目前國家提供公共服務上一個非常重要理念及方法,因為它能促進國家發展的新契機,尤其當一個國家進入公共資源有限的時期時,投注於國家的公共投資是否能發揮最大效益,已經是越來越緊迫的課題了。因此,政府與民間夥伴關係遂成為一股不可遏抑的思潮,如火撩原般地蔓延開來(胡方瓊,1997:3),成為未來公共服務輸送的新潮流趨勢。
在此社會發展已慢慢轉為政府與民間部門合作的脈絡下,台灣遭逢百年大震(九二一大地震)的撼動,帶給台灣人民生命財產極大的損失、居住環境的破壞、經濟產業的受創、生活秩序的脫軌、以及社區居民生理及心理的創傷等,因而也產生龐大的社會福利問題及需求,再再需政府儘速提供協助及幫忙,助災民早日完成重建,使生活步入常軌。鑑於此,災區各縣市政府無不積極推動重建工作以滿足災民需求,但重建工作是如此浩繁,且縣市政府社政人力有限,相關福利服務設施不足,無法滿足災民的需求,實需借助民間團體的力量,共同合作,幫助災民完成重建工作,因而災區各縣市政府依「九二一震災重建暫行條例」第二十二條規定於各受災鄉鎮市成立生活重建服務中心,至九十年三月底計有台北縣二個、台中縣九個、台中市三個、南投縣二十一個、彰化縣一個、雲林縣二個,共成立三十八個生活重建服務中心,政府與民間部門共同努力推動災後生活重建業務的推行,儘速解決生活重建相關問題,助災民重建完成。
生活重建服務中心為政府與民間合作下的產物,做為九二一震災後社區民眾直接接受福利服務的第一線據點,為幫助災民重建完成的目標而努力。此為政府引進民間部門的力量,用來補充或代替政府部門的社會福利角色,而政府在福利服務輸送角色上不再具有主宰地位,亦非提供集體服務的唯一工具。政府與民間部門在此服務輸送的過程中,所呈現的為何種互動關係?是上下、亦或平等互惠的夥伴關係?此均是本文欲探究之重點。藉由災區各縣市政府委託民間團體承接生活重建服務中心業務的過程中,探究政府與民間是否為夥伴關係?而各縣市政府委請中心提供民眾福利服務,而縣市政府也將生活重建服務中心做為縣市政府提供福利的第一線單位,二者間雖是一種委託關係,但也呈現出一種政府與民間部門夥伴關係的模式,彼此藉由合作來謀求社會服務系統的最大產出,且依此方式使政府能去追求與受委託機構間工作關係的強化;在發展過程中去協商、適應和妥協,以促進服務系統的穩定和維持,為民眾提供最佳服務。
因而,本研究主要藉由探討生活重建服務中心與三縣市政府間的互動情形比較分析,據以了解各縣市政府與民間團體彼此間是否為合作、夥伴的互動關係,而各縣市政府在與中心互動時有何差異,而欲達成好的夥伴關係,又有何要件及執行祕訣,希冀藉此實務探討,提出政策建議,改善現存政府與民間多為上、下服從關係、或配合互補的關係,真正落實政府與民間部門優質夥伴關係的實踐。
因此,本研究將在既有理論探討及研究結果的基礎上,期能藉由生活重建服務中心個案的探討上,瞭解災後政府推動生活重建的服務模式;經由個案觀察研究,並與理論互相檢證,從中學習正面功能,並汲取失敗教訓,避免未來重蹈覆轍,提供國內政府與民間部門夥伴的實作經驗分享;並進而倡導政府與民間部門互動合作、資源整合的新思維,提倡政府與民間團體間彼此為平等互惠、共同合作的好夥伴,且藉此方式將社會資源做良好整合,求效益最大化。
二、研究設計
本研究主要是針對中部三縣市政府與其轄下生活重建服務中心間的夥伴關係進行觀察、分析。研究途徑主要是從資源分享、行政協調、及目標共識的達成等三面向來觀察生活重建服務中心與各縣市政府的實際互動情形。
首先,就資源分享面向而言,主要是從財務資源分享、及人力資源分享等二觀察變項來看政府與民間部門之資源分享情形,而財務資源分享即從財力資源及物力資源等二方面來看政府與中心間的財務資源運用情形;而人力資源分享情形即從專業的社工人力、志工組織、以及社區資源團體的運用等三方面來看。
其次,就行政協調面向而言,主要從決策參與權、及溝通協調情形等二項觀察指標來探究政府與民間部門的夥伴關係,而決策參與權即指縣市政府或中心於決策時,是否曾與對方諮商、討論可行性與否,彼此相互尊重等來看,主要可從縣市政府與生活重建服務中心主管聯繫會報的召開情形、及契約工作或是交辦事項的情形來看彼此間是否有良好的互動;而溝通協調情形是指縣市政府與中心間的溝通協調管道是否順暢、是否有確實發揮功能。
最後,就目標共識的達成面向而言,主要從建立共識、及互信的建立二者來看,看中心與縣市政府間是否能將原本各自賦有的不同理念、使命,藉由磨合、互動、溝通的過程,建立彼此的共識、確立目標;並探究政府與民間部門間是否能從彼此間的資源分享、及溝通互動過程中慢慢建立對彼此的信任,並藉由此信任來強化夥伴關係。
研究方法主要是採取生活重建服務中心的實地作業參與觀察與訪談方式(包含相關縣市政府機關、與各中心單位主管),兼以初級政府資料與文獻的整理,期能忠實記錄中部三縣市政府與其轄下生活重建服務中心的實際運作情形,客觀公正的呈現出各縣市政府與生活重建服務中心互動關係的真實面貌。
三、主要研究發現
綜合本研究從資源分享、行政協調、以及目標共識的達成等三面向的觀察、分析政府與民間團體間合作辦理生活重建服務中心的夥伴關係,可發現於辦理生活重建服務中心時有資源效益極大化、扶植地方資源、民間團體發展多元服務、培養彼此合作心態等益處,茲分述如下:
(一)目標共識的達成面向:
培養彼此合作心態:經由此次生活重建服務中心的合作,使縣市政府與中心間得以經由彼此網絡關係間的溝通、互動、磨合中學習彼此間的相處之道,適時調整找出較佳的合作方式,並從中建立彼此的合作制度、組織管理、服務規劃、共識等,努力達成共同的目標;且能藉由此次的合作經驗,作為下次合作的基礎,減少下次合作的磨合期。
(二)資源分享面向:
1、資源效益極大化:經由此次政府與民間團體共同合作成立生活重建服務中心,確實為民眾提供更佳的福利服務,且政府藉此運用豐沛的民間資源,將人力、及物力資源得以整合,使資源發揮極致效用,並提昇民間團體的服務能量,使民眾可取得多元化的福利服務。
2、扶植地方資源:為了解決政府人力、資源不足的情形,將中心業務委由民間團體經營,引進外來團隊,確有達到於地方駐紮、根留地方的功效。此外,中心經由服務的提供、福利政策的宣導等逐漸引導民眾對於福利權益的重視,進而增強社區意識、增進社區自主觀念,發展社區資源網絡,培養社區自立能力;並積極培植地方自立自主的能力,組織培訓地方志工、及福利工作人口,訓練他們自助助人的能力,開發地方資源。
3、民間團體發展多元服務:各團體於此次承接生活重建服務中心這類屬多元化、綜合性的福利服務,使得許多具有特定專業的工作團隊有更多的學習與領會,可以拓展多元專業領域,而有更寬廣的服務空間(廖俊松,2002a:)。
(三)行政協調面向
互動機制的建立:在南投縣、台中縣、台中市運作過程中,均能建立定期性的溝通管道,且在台中縣市的互動機制運作上亦能主動尋求落實、發揮功能、並能成熟應用,協助建立縣市政府與中心間的夥伴關係。
然而,政府與民間團體雖然在合作推行生活重建服務中心業務時,除了達到上述良好的效果,於實務運作時仍發現一些在建立夥伴關係時所遭遇如資源依賴影響組織自主權、政府行政程序繁瑣、決策分享權力不足、溝通管道形式化、雙方認知不足難建立共識、信任感不足、夥伴文化有待培養、政治影響等困境,茲分述如下:
(一)目標共識的達成面向
1、雙方認知不足難建立共識:縣市政府與中心常有認知上的差距,造成共識難以建立的情形。如民間團體有其自身的使命、目標,其與社會局之預設的立場、規劃的原旨等的認知不同,在雙方的認知差距下,易造成合作不易。
2、信任感不足:信任為合作之基石,為合作之先決條件,若夥伴雙方未能相互信任,更遑論能建立良好的合作夥伴關係,乃至於互蒙其利
3、夥伴文化有待培養:政府與民間團體間若存有夥伴文化,則有助於夥伴關係的建立。政府對民間團體參與者的態度深深影響參與者的意願,若政府官員不能尊重民間部門參與者,而加以阻撓或拖延,都將戕害民間參與的意願,故公部門必須了解,唯有尊重和信賴,才能促使政府與民間部門共同參與,將資源發揮最大的效益。
4、政治因素影響:委託民營的本意在於將服務從政治化的場域,移轉到社區的、專業的、與商業的場域,以確保最佳的專業實施或有效管理,因此,生活重建服務中心是一個單純從事社會福利服務事業推動的專業單位,服務的推動完全從專業福利的立場來考量。但政治人物與派系間的利益糾葛,卻經常干擾中心專業服務的提供,使得中心成為利益與派系間的夾心餅乾,嚴重影響到中心正常業務的推展。
5、政府與民間部門公共職責上的差異:政府與民間部門在本質上及目的上之差異,使在推動政府與民間部門夥伴關係的過程中,必須注意到所公謂公共職責的問題,因促進及提倡政府與民間部門夥伴的理由之一,即為效率,惟效率與公平往往呈現「抵換」的關係,私部門在追求效率與利潤的同時,社會公平與正義往往被忽略或被犧牲,是以,在政府與民間夥伴的過程中,政府若干功能漸由民間所取代,但其所應擔負之公共責任並未因此而減少。相對的,如何促使私部門在夥伴過程中,考量弱勢者需求等社會公平問題,更為公部門責無旁貸之務(陳佩君,1999:90-91)。因此,如何調合政府與民間部門的本質與目的,實是政府與民間夥伴關係能否良好運作的重要影響因素。
(二)資源分享面向
1、權力不平衡的問題:在夥伴關係的建立上有一些先天的問題,即在夥伴間權力不平衡的情形,有一些用金錢、專業技術和政府的權力,取得夥伴上的優勢,有一些只有少數資源,在夥伴上屬於弱勢,因此如何防止權力不平衡而影響夥伴關係的建立是須去思考的問題。
(三)行政協調面向
1、政府行政程序繁瑣:在中心組織的經營與管理上,常面臨政府行政程序作業緩慢,增加中心運作上的時間成本與財務的壓力負擔。
2、決策分享權力不足:夥伴關係建立與否的其中一個重要因素,實有賴政府願不願意將決策權力與民間分享,若決策權只集中於政府手中,彼此存在的是上下從屬關係,而非對等的夥伴關係,嚴重影響夥伴關係的建立。
3、溝通管道形式化:縣市政府與中心合作推行生活重建服務中心業務時,建立許多溝通管道機制,但若此些機制未能確實發揮作用,則形同虛設,徒增彼此困擾。
4、政府政策搖擺不定,造成民間團體執行困難:政府政策應有長期、整體、、明確、一致性的規劃,使民間部門於執行時能有所依循,如此方能促進政府與民間合作關係的穩定、及確定性。
四、政策建議
經由研究發現,本研究試就政府與民間團體二方面提出幾項建議,以作為日後政府施政及類似事件之參考。
首先,就政府方面而言,有以下幾點建議:
(一)目標共識的達成面向
1、公務人員認知的改變:必須引導原政府行政人口具從傳統行政文化中跳脫出來,改變行政人員的內在服務觀念,並使之認知到其所肩負的公共服務使命,並進而使其瞭解行政人員的責任乃在於促進民眾參與公共事務,並推動政府與民間合作提供公共服務。
2、提倡合作文化:政府與民間夥伴關係最根本的基礎,即各部門成員之支持與參與,故政府與民間夥伴關係觀念之宣導及提昇民眾公民意識與參與熱忱等,往往成為政府與民間部門夥伴關係得以建立與否之關鍵。
3、降低政治因素的影響:執政人物應避免使用黨閥與派系間利益競爭的觀點來看待專業福利服務團體福利服務的提供,政府應尊重民間部門的專業性及其正常的發展空間,避免採壓抑、利用的態度,將之視為政治動員的工具。
(二)資源分享面向
給予民間經費自主及支持:政府機關應體諒民間團體資源籌措上的困難以及財務負擔上的壓力,所以在經費的運用空間上,應給予大彈性,讓中心得以適地適性發展;並在經費撥補速度上應及時、儘速,以避免中心承受龐大的經費壂付壓力、資金調度困難,導致影響中心運作及服務的提供。
(三)行政協調面向
1、良好溝通管道的確實運用:適時調整溝通管道運作所遭遇的困境,使其確實發揮其之效用。
2、強化政府各單位間的溝通協調:此包括不同層級政府間的協調,主要是中央政府與各地方政府間的協調問題;及不同單位的橫向協調、水平連結。
3、回饋管道的建立:藉由回饋管道的設立,適時調整政府與民間團體間的夥伴關係,如藉由評鑑機制,定期省視政府與民間的夥伴關係情形,並適時調整彼此的合作方式,建立真正的夥伴關係。
其次,在民間團體方面,有以下幾點建議:
(一)目標共識的達成面向
1、合作認知的建立:民間團體在承接政府委託業務時,應深入瞭解承接業務的困難度與複雜性、清楚認知存在於二者之間的組織規範與價值上的差異、釐清組織本身合作關係的理性與動機、評估組織因此在目標上、結構上、管理上可能受到的衝擊及其因應、並檢視組織本身對於目前已存在的問題之因應能力、確認政府的委託條件、本身與社會局的資源交換關係,以及投入本身資源的意願與能力,取得內政成員之共識,相信經過以上的前置準備下投入者才是成熟而負責任的參與。
2、降低政治因素的影響:如何讓社工專業與政治共存,並將政治影響降至最低,避免阻礙中心正常運作,此為民間團體現今所需面對的重要課題,除須適時瞭解政治局勢外,與政治人物保有適當距離,乃為減低政治影響的良方。
(二)資源分享面向
1、提昇專業知能:重建區社工人力不足的問題一直是災後重建上的一個問題,因此,各中心可藉由彼此情感的支持來降低社工人員的流動率,並可經由社工人力的維繫、彼此資源的分享、個案研討、與經驗交流等,來幫助專業知能的提昇。
2、避免過度依賴政府資源:民間團體應將政府的財源視之為資源的一項,廣闢社會資源,破除對政府的過度依賴,此須靠機構財源與資源的多元性來解決。
3、建立策略聯盟:政府與民間的權力均衡關係並非恆定不變,當政府所掌握權勢過大,民間團體可經由托拉斯化與結盟而增強,且當政府對民間產生依賴時,政府部門可能須釋出更多資源─增加補助項目、提高補助金額、優惠委託條件,乃至分享決策權;或者在監督管理角色上有所保留。
(三)行政協調面向
中介機制的建立:當政府與民間團體的互動越來越頻繁時,彼此發生問題、衝突、失調的現象也將越來越多時,需要建立一個中介機制來擔任「緩衝區」的角色。
921 Earthquake damaged and caused serious losses severely in the middle area of Taiwan. The heart-broken victims remain being suffered both mentally and physically from this natural disaster. To deal with such situation, local governments of the middle Taiwan found that the public sector couldn’t solve all problems themselves and had to cooperate with private sector for its affluent finance and professional skills. These local governments and private sector therefore cooperated with each other and established several Life Construction Service Centers so as to help the victims. The public-private partnership hence became irresistible.
This study attempts to focus on the public-private partnership regarding Life Construction Service Center in the middle Taiwan with case study approach. Through the methods of data analysis, interviews, and participating in the works of life construction, this study tries to analyze the conditions of the goal achieving, resource sharing, and administration coordinating between the local governments and the Life Construction Service Centers in the middle Taiwan.
Through observing the operation of Life Construction Service Centers in the middle Taiwan, several advantages are found in this study: (1) to maximize the resource benefit; (2) to help community growing up; (3) the private sector develops diversified services; (4) the public and private sector were trained for cooperation; and (5) the public-private partnership indeed produces positive effect. Although there are such advantages, in the operation of Life Construction Service Centers, several dilemmas are also found in this study: (1) the imbalance of power; (2) red tape; (3) the decision-sharing is not enough; (4) the communication is formalized; (5) lacks for recognition of the needs for coordination and consensus building; (6) lacks for trust reciprocally; (7) a need to train up the culture of partnership; (8) the negative effects of political elements; (9) the nature difference of public-private sector; and (10) blow hot and cold about public policy.
Through the examination of the public-private partnership and the findings, this study suggests: (1) to change the recognition of the public officials; (2) to promote the culture of partnership; (3) good communication; (4) improve the consultation mechanism of the public authorities; (5) to establish a well-work feedback system; (6) to promote the professional ability; (7) to avoid relying on government’s resource; (8) to built a strategic alliance; (9) to establish an intermediary mechanism; and (10) to promote the recognition of coordination.
目次
第一章 導論………………………………………………………………… 1
第一節 研究動機……………………………………………………… 1
第二節 研究目的……………………………………………………… 4
第三節 研究方法……………………………………………………… 5
第四節 研究限制……………………………………………………… 11
第五節 章節安排……………………………………………………… 12
第二章 理論與研究架構…………………………………………………… 13
第一節 理論與文獻回顧……………………………………………… 13
第二節 研究架構……………………………………………………… 33
第三章 生活重建服務中心的運作………………………………………… 36
第一節 南投縣生活重建服務中心運作分析……………………… 38
第二節 台中縣生活重建服務中心運作分析……………………… 56
第三節 台中市生活重建服務中心運作分析……………………… 63
第四節 生活重建服務中心民眾接受度…………………………… 70
第五節 小結……………………………………………………………… 75
第四章 夥伴關係之應用分析……………………………………………… 79
第一節 目標共識的達成……………………………………………… 79
第二節 資源分享……………………………………………………… 91
第三節 行政協調……………………………………………………… 109
第四節 小結……………………………………………………………… 124
第五章 結論………………………………………………………………… 128
第一節 夥伴關係的回顧……………………………………………… 128
第二節 研究發現與建議……………………………………………… 137
第三節 結語…………………………………………………………… 145
參考文獻………………………………………………………………………… 146
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中文
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8. 曾華源、郭靜晃(2000),(志工人力資源的開拓與整合─以美國志工中心的做法為借鏡),《社區發展》,第89期,頁128-144。
9. 廖俊松(2001b),(家支中心與鄉鎮公所的分與合),《災後生活重建研討會─南投縣社區家庭支援中心經驗的回顧與展望》,南投縣政府。
10. 廖俊松 (2001d),(南投縣社區家庭支援中心的回顧與展望),《社區發展》,第94期,頁364-374。
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12. 廖俊松(2002a),《生活重建服務中心政策評估及推動模式之研究》,行政院震災災後重建推動委員會委託研究報告。
13. 劉淑瓊 (1997),(依賴與對抗─論福利服務契約委託下政府與民間受託單位間的關係),《社區發展季刊》第80期,頁113∼129。
14. 鄭怡世 (1999),(台灣民間非營利社會福利機構參與社會福利服務探析),《社區發展季刊》,第87期,頁312∼326。
15. 鄭讚源 (1997),(既競爭又合作、既依賴又自主:社會福利民營化過程中政府與民間非營利組織之角色與定位),《社區發展季刊》,第80期,頁79∼87。