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研究生:林文清
論文名稱:我國地方立法權之研究
指導教授:陳延輝陳延輝引用關係
學位類別:博士
校院名稱:國立臺灣師範大學
系所名稱:三民主義研究所
學門:社會及行為科學學門
學類:政治學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2003
畢業學年度:91
語文別:中文
論文頁數:340
中文關鍵詞:制度保障核心領域地方立法權層級化保留體系法律保留法階層理論法律先占理論上乘條例橫出條例地方自治法規地方自治團體國政參與權客觀法制度保障主觀權利救濟
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論文提要內容:
地方自治之內涵為團體自治與住民自治,司法院大法官釋字第四九八號、第五五○號及第五五三號解釋則明文指出:地方自治為「憲法所保障制度」,並說明地方自治制度有其保障之「核心領域」。綜觀我國憲法及相關法律,所謂地方自治所保障之核心領域,係指組織高權、一般計劃權、財政高權、人事高權、事務高權、地方立法權而言。上揭事權為形成地方自治權能不可或缺之自我負責決定的事務領域,而地方立法權更為上述地方自治權能核心領域之核心,不論自主組織權、事務高權、財政高權、人事高權、及一般計劃權,無不透過地方立法加以規制及形成。
我國在確立地方自治的本質理論為「制度保障」後,地方立法權是否便能順利地依其自治權能加以推展?本文依制度保障的三個保障層次,試圖檢視我國地方立法權的內涵範圍與外延操作上,所面臨的困境及限制到底為何?並從比較觀察、資料分析、解釋推論中,尋找我國地方立法權在制度保障理論定位下,宜建構何種相關制度,以銜接理論與制度上的不足,並嘗試提出相關法制的整備,以填補制度銜接上所出現的縫隙。
本文首先就地方立法權之基本前提──中央與地方事務事務之劃分展開討論,以確定我國地方立法領域與範圍;次就我國地方立法權之規制內容,觀察我國地方自治法規的體系與規制內容為何;再其次將以法律保留及法位階關係,分析地方立法權在理論及實際上所面臨的困境加以觀察;並以地方自治團體之主觀權利的保障,分析地方立法權的監督界限及救濟機制之制度保障;最後,再就我國地方立法權在實際操作上,以我國最近發生且較具代表性之事件,做為分析案例,檢視我國目前地方立法權在制度及相關法制上所面臨的困境。
本文經由研究過程的觀察比較,發現我國地方立法權,在制度保障理論下,存有制度銜接上的不足與相關法制的不夠完備。
1. 我國地方立法權之法律本質正處於立法權與行政權二者之間擺盪,惟基於民主原則及地方自我負責處理的制度保障,其基本價值地位,係為立法權之一環,以落實地方自治之保障與深化。
2. 我國憲法及地方制度法對中央與地方事項之基本決定,係分為自治事項與委辦事項,基本上並無太大錯誤。但問題在於中央與地方事務無法清楚釐定其範圍,在「中央法破地方法」前提下,地方立法權便受到相當的壓制,或僅能在中央立法空白的有限空間內有其規制權限。為解決上述問題,在制度建構上應落實垂直權力分立制度,釐清中央與地方事務的劃分,將地方自治團體得以自行決定處理之事務加以釐定。並落實團體內住民參與制度,依中央專屬立法──中央立法框架──中央與地方共同立法事項──地方專屬立法,以此四種模型為立法考量之架構,另外制定「中央與地方權限劃分法」,徹底解決我國中央與地方長期以往的權限爭議,賦予地方一個清楚明確之立法範圍。
3. 在地方立法權的操作上所面臨第二個難題,便是地方自治法規與法律保留,地方自治法規與中央法令之位階關係,仍存有若干疑問,國內學者仍有爭議未有一致定論。本文發現大法官釋字第四四三號所建構之「層級化保留體系」下,地方立法權並不涉及人身自由、限制身體自由及生命權之處罰,且地方立法權係經由住民共同意思自行透過地方機關加以規制形成之表現,更可符合地域特殊需求,符合民主多元的最適功能,尚不與法律保留原則相違;至於地方自治法規與中央法令的位階關係,本文在行政程序法與地方制度法分析比較後發現,其位階關係應為:憲法>中央法律>法規命令>自治條例(上級自治團體>下級自治團體)>自治規則(上級自治團體>下級自治團體)>職權命令、行政規則>自律規則、委辦規則,係較為合理正確之推斷。
4. 至於地方立法權之監督與救濟,我國地方制度法之規定亦不明確。其監督方式大體上以自治事項及委辦事項為區分標準,惟在手段上並不加以區隔,又未對其監督措施之法律性質、正當程序、事後之救濟,加以明文規定。相較於日本法之干預方式、基本程序、原則明定,我國地方立法權或自治監督措施,容有相當多的改善空間。
5. 就地方立法權之案例分析而言,全民健保補助費的爭議,透露出的訊息是我國中央與地方事務劃分的不明確,以及地方事務在國家整體施政需要下,將被由下而上被中央所吸取,地方將失去其主導性,造成地方自治空洞化的危機。面臨此一問題本文建議應建構一套制度,以強化地方之自主性,保障其自主立法權限;而台北市里長延選案的分析,誠如大法官釋字第五五三號解釋所言,中央與地方之權限爭議,欠缺溝通、協調之機制,致影響地方自治功能之發揮;就地方聯合立法及地方政府業務移轉民間辦理而言,地方立法權在整體法規範的欠缺依據,或者在制度上無法銜接的困境便更加凸顯。
由於地方立法權在制度上銜接不足,法制上的不完備,本文於最後提出制度的建構與法制的整備。在制度建構,採依序逐步的連貫性建構方式,即落實垂直權力分立制度→落實團體內住民參與制度→地方立法權的開展制度(落實業務民間辦理、建構聯合立法、賦與地方自治團體國政參與權、建構中央與地方權限爭議處理委員會)→建構自治監督之界限與主觀權利之救濟;在相關法制之整備方面,本文分成新法的增訂、法律的增修與法律的修正三個方向的法制整備,填補理論與制度上的縫隙,落實完整而自主的制度保障核心。
第一章 緒  論
第一節 研究動機與目的.............................. 1
第二節 研究範圍與限制.............................. 9
第三節 研究方法與研究架構.......................... 11
第四節 研究文獻探討與分析.......................... 19
第二章 地方立法權的法律本質與定位
第一節 地方自治基礎理論之探討...................... 27
第二節 地方自治的本質理論.......................... 34
第三節 地方自治核心領域之找尋...................... 43
第四節 地方立法權之定位............................ 47
第三章 地方立法權之基本課題──中央與地方權限的劃分
第一節 基本概念與爭議問題之提出.................... 57
第二節 中央與地方權限劃分之理論與實際.............. 62
第三節 從比較法上觀察中央與地方權限之劃分基準...... 71
第四節 我國中央與地方事務劃分之探討與建議.......... 96
第四章 地方立法權範圍與內容之探討
第一節 地方自治團體法規制定權限範圍與內容──比較法的觀察 .............................................101
第二節 我國中央與地方立法權限範圍之釐清............ 132
第三節 地方專屬立法權爭議問題之探討................ 139
第四節 地方行政立法權爭議問題之探討................ 148
第五章 地方立法權對依法行政之衝突與挑戰
第一節 地方自治法規與法律保留原則之爭議............ 159
第二節 法律保留與地方自治法規...................... 170
第三節 地方自治法規與中央法令之位階關係............ 180
第六章 地方立法權之監督與救濟
第一節 地方自治監督之理論與救濟.................... 191
第二節 地方自治監督機關與界限...................... 205
第三節 地方自治法規監督之探討...................... 214
第四節 地方立法權監督之救濟........................ 239
第七章 我國地方立法權的案例分析
第一節 全民健康保險事件──建構地方自治團體國政參與權 .............................................251
第二節 台北市里長延選案──建構中央與地方權限爭議解決機制 .............................................261
第三節 地方政府業務移轉民間辦理之探討...............274
第四節 地方聯合立法之探討.......................... 294
第八章 結論
第一節 研究發現 .....................................311
第二節 研究建議 .....................................319
參考書目.............................................. 329
一、中文(依作者姓名筆劃排列)
(一)專書論著
1. 朱諶,中華民國憲法──兼述國父思想,五南,1994年11月初版。
2. 江繼五,地方自治概要,大中國圖書,1985年1月初版。
3. 李惠宗,「省、縣、鄉(鎮、市)自治事項之研究」,台灣省政府經濟建設及研究考核委員會出版,1997年6月。
4. 李惠宗,「中央與地方權限劃分之研究」,內政部委託研究報告,1997年6月。
5. 李惠宗,行政法要義,五南,2000年11月初版。
6. 李惠宗,憲法要義,元照,2001年8月初版。
7. 吳庚,行政法之理論與實用,作者自刊,2000年9月,增訂6版。
8. 吳庚,行政法之理論與實用,作者自刊,2001年8月增訂7版。
9. 吳庚,行政爭訟法論,作者自刊,1999年5月修訂版。
10. 林紀東,行政法,三民,1992年9月再修訂初版。
11. 林紀東,中華民國憲法逐條釋義第四冊,三民,1988年1月第4版。
12. 林紀東,中華民國憲法逐條釋義(一),三民,1993年1月修訂7版。
13. 紀俊臣,精省與新地方制度,時英出版社,1999年9月初版。
14. 施嘉明譯,日本地方自治法暨地方財政法,內政部編印,1993年12月出版。
15. Hartmut Maurer著,高家偉譯,行政法學總論,元照,2002年9月初版。
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23. 許宗力,憲法與法治國行政,元照,1999年3月初版。
24. 許新枝,現代民主政治與地方自治,正中書局,1992年7月初版。
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31. 陳慈陽,人權保障與權力制衡,憲法學基礎理論(三),作者自刊,2001年3月初版。
32. 陳慈陽,行政法總論、基本原理、行政程序及行政行為,神州圖書出版,2001年10月初版。
33. 黃異,行政法總論,三民,1990年3版。
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36. 黃錦堂,地方自治法制化問題之研究,月旦出版,1995年3月初版。
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44. 趙永茂,中央與地方權限劃分的理論與實際,翰蘆,1998年9月再版。
45. 管歐,中華民國憲法論,三民,1990年1月修訂5版。
46. 管歐,地方自治,三民,1996年4月初版。
47. 蔡志方,行政救濟法新論,元照,2000年1月初版。
48. 蔡志方,「論擬制行政處分與訴之利益」,收於氏著,行政救濟與行政法學,三民,1993年3月初版。
49. 蔡茂寅,地方自治之理論與地方制度法,學林文化,2003年2月1版。
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52. 劉宗德,行政法基本原理,學林文化,1998年8月1版。
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54. 劉瓊,比較地方政府,第一冊,三民,1980年2月再版。
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57. 薄慶玖,地方政府與自治,五南,1995年2月2版。
58. 薩孟武,中華民國憲法新論,三民,1990年11月9版。
(二)學位論文
1. 博士論文
(1) 仉桂美,「我國各級政府間行政監督之研究」,國立政治大學政治研究所博士論文,1994年。
(2) 陳德新,「我國中央與地方權限劃分之研究」,中國文化大學中山學術研究所博士論文,1994年6月。
2. 碩士論文
(1) 田黎麗,「我國現行地方自治行政監督之研究」,國立政治大學公共行政研究所碩士論文,1980年6月。
(2) 李文郎,「台灣地方議會立法權之研究」,國立政治大學中山人文社會科學研究所碩士論文,2000年12月。
(3) 李漢祥,「台灣省縣間監督關係之研究」,國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文,1987年6月。
(4) 吳明孝,「地方自治法規與司法審查之研究──以憲法解釋為中心」,國立中山大學中山學術研究所碩士論文,2001年6月。
(5) 游慶忠,「日本廣域行政之研究──以市村町合併為中心」,中國文化大學日本研究所碩士論文,2001年6月。
(6) 蔡碧真,「地方自治監督之研究」,私立輔仁大學法律學研究所碩士論文,1993年。
(7) 謝碩駿,「地方法規定位與監督之研究」,國立政治大學法律研究所碩士論文,2002年5月。
(8) 賴仁輝,「地方自治權內涵之研究」,東海大學法律學研究所碩士論文,1996年6月。
(9) 羅秉成,「從地方自治事項與委辦事項之區分論地方自治權之保障」,國立台灣大學法律研究所碩士論文,1994年5月。
(三)期刊或單篇論文
1. 丘昌泰,「台灣地方自治研究典範的變遷」,收錄於地方政府論叢,五南,1999年10月初版。
2. 李建良,「地方自治規章與中央法律的關係」,國家政策雙週刊,第14期,1996年11月。
3. 李建良,「論學術自由與大學自治之憲法保障」,人文及社會科學集刊第8卷第1期,1996年3月。
4. 李建良,「論環保標章制度之法律問題」,收錄於行政法爭議問題研究(下),五南,2000年12月初版。
5. 李建良,「論公益概念具體化在立法及法律適用上之原則」憲政時代,第12卷第3期,1987年。
6. 李建良,「行政命令與國會監督」,台灣本土法學,第6期,2000年1月。
7. 李建良,「公法契約與私法契約之區別問題」,收錄於行政契約與新行政法,台灣行政法學會主編,台灣行政法學會出版,2002年6月初版。
8. 李惠宗,「日本地方自治之新發展──地方分權推進法簡介」,台灣省政府研考報導,第37期,1996年12月。
9. 李惠宗,「地方自治之本質及地方自治團體法律地位之研究」,憲政時代,第23卷,第1期,1997年7月。
10. 李惠宗,「地方自治立法監督之研究」,研考雙月刊,第26卷第3期,2006年6月。
11. 李惠宗,「地方自治之監督」,收錄於地方自治法2001,台北市政府法規會編印,2001年10月初版。
12. 李震山,「行政法意義下之法律明確性原則」,月旦法學,第57期,2000年2月。
13. 法治斌,「職權命令與司法審查」,台灣本土法學,第11期,2000年6月。
14. 吳信華,「行政計劃與計劃確定程序」,收錄於行政法爭議問題研究(上),台灣行政法學會主編,五南圖書,2000年12月初版。
15. 吳庚主持,「經濟部暨所屬行政機關委託民間團體辦理業務可行性之研究」,經濟部現代管理小組專案委託研究報告,1985年。
16. 吳庚,「行政契約之基本問題」,台大法學論叢,第7卷,第2期,1978年6月。
17. 林子儀,「行政檢查業務委託民間辦理法制之研究」,行政院研考會編印,1998年。
18. 林明鏘,「論地方立法權──以台北市建築管理法規為例」,刊載於台灣省政府法規委員會主辦,「地方自治與行政法學」學術研討會記錄暨論文專輯,1998年。
19. 林明鏘,「論地方自治團體負擔健保保費合憲性」,月旦法學,第93期,2003年2月。
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21. 林明鏘,「行政契約與私法契約之劃分──以全民健保契約關係為例」,收錄於行政契約與新行政法,台灣行政法學會主編,台灣行政法學會出版,2002年6月初版。
22. 林明鏘,「公權力委託與行政程序──以委託執行違規停車拖吊為例」,收錄於政府業務委託民間辦理相關法制問題學術研究會論文集,2002年4月。
23. 林明鏘,「論行政委託私人──其基本概念,法律關係及限制監督」,憲政時代,第19期第2卷,1993年。
24. 林清淇,「地方政府怠權行為代行處理之探討」,收錄於地方自治論述專輯(二),內政部編輯,1996年1月出版。
25. 林國彬,「論行政自我拘束原則」,城仲模主編,行政法之一般法律原則,三民,1994年8月初版。
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29. 高永光,「地方地府研究的理論與重構:地方立法權的分析」,收錄於中央與地方關係學術研討會論文集,政大中山科學研究所,2002年2月。
30. 翁岳生,「行政的概念與種類」,收錄於行政法2000(上冊),翁岳生編,翰蘆,2000年7月2版。
31. 許志雄,「日本地方分權推進法評述」,國家政策雙周刊,第140期,1996年11月。
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34. 許志雄,「地方自治的普遍化與國際化」,律師雜誌,第244期,2000年1月。
35. 許志雄,「地方自治權的基本課題」,收錄於憲法秩序之變動,元照,2000年10月初版。
36. 許宗力,「地方立法權相關問題之研究」,地方自治論述彙編,台北市政府法規委員會編,1998年11月。
37. 許宗力,「從政府再造看民營化的法律問題」,收錄於政府業務委託民間辦理相關法制問題學術研究會論文集,2002年4月。
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100.蘇詔勤,「從地方的觀點評論司法院釋字三六三號解釋」,中國地方自治月刊,第57期,1996年12月。
(四)政府出版品
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2. 日本國憲法判例譯本第五輯,司法院秘書處發行,1983年6月。
3. 日本國憲法判例譯本第八輯,司法院祕書處發行,1984年6月。
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7. 2001年全國行政革新會議議題報告,行政院研究發展考核委員會。
二、外文(依作者姓氏排列)
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3. Schmandt, Herry J. & Steinbicker, Paul G., Fundamentals of Government, (Milwaukee: The Bruce publishing company, 1994).
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5. Thornhill, W., The Growth and Reform of English Local Government, (London: printed by C. Tinling & Co. Ltd, 1971).
(二)德文
1. Gern, Alfons, Deutsches Kommunalrecht, 1997, 2. Aufl.
2. Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2000, 13. Aufl.
3. Stern, Klaus, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd.Ⅰ, 1984, 2. Aufl.
4. Stober, Rolf, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 1996, 3. Aufl.
(三)日文
1. 小林孝輔、芹澤齊編,基本法コんメんータル(別冊法學セミナー憲法),評論社,1997年5月第4版。
2. 小高剛、原野翹、阿部泰隆、村上武則著,地方自治法入門,有斐閣,1989年12月初版。
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4. 千葉勇夫,「中央政府與地方公共團體的關係」,收於阿部照哉等編,地方自治大系2,嵯峨野書院,1989年2月第1版。
5. 久世公堯,地方自治法,學陽書房,1971年4月6版。
6. 北野弘久,「自治體的財政權──憲法的基礎」,收錄於室井力編,日本國憲法文獻選集,三省堂,1980年1月。
7. 北野弘久,「自治體的財政權──憲法的基礎」,收於室井力編,日本國憲法文獻選集,三省堂,1980年1月第二刷。
8. 老川祥一編著,地方自治,日本株式會社法學書院,1997年6月1版。
9. 有倉遼吉,地方自治的本旨,日本國憲法講座第12卷,三省堂,1982年2月初版。
10. 吉田善明,地方自治保障講座,憲法學5權力の分立,評論社,1994年12月1版。
11. 成田賴明,現代社會與自治制度之改革,學陽書房,1974年7月初版。
12. 成田賴明,「法律與條例」,收錄於室井力編,地方自治,三省堂,1989年9月再版。
13. 西尾勝、大森彌編著,自治行政要論,地方公務員のための法律講座3,第一法規出版社,1986年8月。
14. 杉村章三郎,逐條解說自治要覽,光文書院,1960年2月再版。
15. 杉原泰雄,地方自治的本質,日本國憲法文獻選集,三省堂,1982年12月初版。
16. 村田浩一、澤田嘉貞,地方自治概說,晃洋書房,1995年5月初版。
17. 佐藤司、小林弘人,行政法各論Ⅰ,評論社,1978年2月初版。
18. 長谷部恭男編,リーディングズ現代の憲法,日本評論社,1995年3月。
19. 阿部照哉等著,地方自治大系Ⅰ,嵯峨野書院,1989年2月1版。
20. 阿部照哉等著,地方自治大系2,嵯峨野書院,1989年2月1版。
21. 秋田周,條例與規則,現代地方自治全集6,ぎよラせい發行,1989年9月再版。
22. 南博方、原田尚彥、田村悅一編,行政法(3),有斐閣,1990年5月新版。
23. 室井力、原野翹編,現代地方自治法入門,法律文化社,1990年3月第四刷。
24. 室井力,現代行政法的原理,勁草書房,1981年3月。
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28. 兼子仁,地方自治法,岩波書局,1984年2月。
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30. 兼子仁,礒野彌生編著,地方自治法,學陽書房,1989年4月初版。
31. 時岡弘,地方行政法,現代法學講義10,評論社,1988年3月初版。
32. 俵靜夫,地方自治法,法律學全集8,有斐閣,1990年3月。
33. 野中俊彥,憲法Ⅱ,有斐閣,1997年新版。
35. 鹿兒島重治,地方自治體法,ぎよラせい,1984年9月。
35. 雄川一郎、塩野宏、園部逸夫,現代行政法大系,第8卷,有斐閣,1989年8月初版。
36. 渡邊宗太郎,地方自治的本質,清水弘文堂書房,1968年1月復古版。
37. 新井隆一,行政法,成文堂,1989年3月4版。
38. 園部逸夫,地方自治法,地方公務員のための法律講座4,第一法規,1986年10月。
39. 園部逸夫、田中館照橘著,セミナー地方自治法,ぎよラせい發行,1989年8月3版。
40. 碓井光明,地方財政之法律問題,公法研究第43號,有斐閣,1981年2月。
41. 鴨野幸雄,「地方自治論的動向與問題點」,公法研究第56號,1994年。
42. 蘆部信喜,憲法(新版補訂),岩波書局,2000年5月第5刷。
43. 塩野宏,行政法Ⅰ,有斐閣,1995年2月2版。
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10. 10. 李惠宗,「地方自治立法監督之研究」,研考雙月刊,第26卷第3期,2006年6月。
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13. 5. 李建良,「論公益概念具體化在立法及法律適用上之原則」憲政時代,第12卷第3期,1987年。
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15. 85. 蔡茂寅,「論比例原則的界限與問題性」,月旦法學,第59期,2000年4月。
 
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