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研究生:葉靜宜
論文名稱:我國土地使用變更回饋制度變遷之探討
指導教授:楊松齡楊松齡引用關係
指導教授(外文):CHEN LI-FU
學位類別:碩士
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:地政研究所
學門:社會及行為科學學門
學類:公共行政學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2004
畢業學年度:92
語文別:中文
論文頁數:157
中文關鍵詞:土地變更回饋變更負擔義務變更增值利益回饋制度變遷交易成本
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由於我國對於土地資源的規劃係採取使用分區管制之精神,規範各類土地之使用強度,在產業結構變遷的環境下,透過土地變更使用以調劑土地資源的經濟供給量,已為不可避免之趨勢。在經濟法則之下,各類活動所需用之土地資源,大都經由收益能力相對較低之農業使用土地變更使用而來,即由於經濟發展及各項重大建設計畫之土地需求,農地變更使用之數量持續增加。為此,政府於民國八十四年「農地釋出方案」中提出農地釋出之政策,期以擴大土地使用供給量來平抑房地產價格。
然農地大量釋出政策之影響廣泛,若無法公平合理的管制並改善有關課題,恐將形成變更熱潮、滋生投機炒作及社會不公平等問題。政府為因應農業政策與土地變更回饋符合社會公平之議,對相關土地變更回饋法規作了幾番檢討與修正,但實施成效仍引發不少爭議,對於這種制度上的問題,由於立法政策的形成過程先於制度本身之良窳問題,吾人或許可以從立法形成過程去探究,並分析其對整個土地變更回饋制度變遷的影響。
因此本文擬從新制度經濟學制度變遷理論觀點,先揭示土地變更回饋制度變遷過程之歷史背景,以探討土地變更回饋制度之立法決策過程及制度變遷的過程,俾了解政策及措施是如何決定的?以及影響政策措施良窳的因素為何?並藉以釐清當前土地變更回饋制度的問題,期能提供施政與立法方向之參考。
研究發現土地變更回饋制度在「變更負擔義務」與「變更增值利益回饋」兩個基本理念交錯發展作用下,雖已在國內相關法制中得到確立,惟卻不免造成法規紊亂,以及政府與業者之執行成本、衡量與蒐集訊息成本增加,致制度之運作成本甚高。政府部門在此結構壓力下,遂欲逐步將「變更增值利益回饋」理念下的法規區隔開並回歸土地增值稅制規範之,並配合「行政程序法」之頒布施行釐整法規紊亂情形。然而「農地」變更回饋制度卻因產業結構變動與政府財政結構惡化下等數種因素,形塑了農地變更回饋制度仍維持著「變更增值利益」回饋農業理念之制度路徑,相異於內政部主導之「變更負擔義務」理念的回饋制度政策方向,以致於整個土地變更回饋制度中仍存在著部分理念規範與土地增值稅內涵重疊之情形。最後,改善制度的建議,依理論觀點則宜從制度法制化與資訊透明化之強化,以及加強「充分反映」社會資源結構與「公共選擇程序」的改進等幾個方面來著手。
第一章 緒論………………………………………………………………… 1
第一節 研究動機與目的………………………………………………… 1
第二節 研究範圍與內容………………………………………………… 4
第三節 研究方法與研究流程…………………………………………… 7
第二章 文獻回顧與理論基礎……………………………………………… 9
第一節 變更回饋理念的文獻回顧……………………………………… 9
第二節 理論基礎與文獻回顧…………………………………………… 15
第三章 開發負擔義務制度形成階段之立法決策分析…………………… 31
第一節 立法背景(民國七十七年以前)………………………………… 31
第二節 立法決策過程…………………………………………………… 43
第三節 小結……………………………………………………………… 52
第四章 確立變更回饋制度階段之立法決策分析………………………… 53
第一節 立法背景(民國七十八年至八十六年)……………………… 53
第二節 立法決策過程…………………………………………………… 60
第三節 小結……………………………………………………………… 80
第五章 變更回饋制度釐整階段之立法決策分析………………………… 87
第一節 立法背景(民國八十六年至今)……………………………… 87
第二節 立法決策過程 ……………………………………………… 93
第三節 小結……………………………………………………………… 114
第六章 結論與建議………………………………………………………… 122
第一節 結論……………………………………………………………… 122
第二節 建議……………………………………………………………… 126
參考文獻………………………………………………………………………………………參-1
附錄……………………………………………………………………………………………附錄-1

圖表目錄
圖1-1:研究流程圖…………………………………………………………8
圖2-1:理論架構圖…………………………………………………………30
表4-1:確立變更回饋制度階段法規變遷表………………………………84
表5-1:變更回饋制度釐整階段法規變遷表………………………………119
附錄(一):土地變更回饋制度法規暨理念變遷圖………………………附錄-1
附錄(二):土地變更回饋之法規修正歷程列表…………………………附錄-4
專書部份:
1、 Cooter Robert,Law and economics,Reading, Mass. : Addison-Wesley, 1997。
2、 Eirik G. Furubotn 與 Rudolf Richter 原著,顏愛靜 主譯,制度與經濟理論:新制度經濟學之貢獻,臺北市: 五南, 2001初版。
3、 North Douglass C.,Institutions, institutional change, and economic performance,Cambridge ; New York : Cambridge University Press, 1991。
4、 Richard E. Barrett,Martin King Whyte原著,丁庭宇、馬康莊譯,「依賴理論與臺灣:一個異例的分析」,收錄於『台灣社會變遷的經驗』,丁庭宇,馬康莊主編,台北:巨流圖書,1986初版。
5、 于宗先,台灣經濟發展的困境與出路,台北市:五南圖書,八十七年七月初版,
6、 于宗先、王金利,台灣泡沫經濟,台北市:聯經,1999初版。
7、 內政部,建立土地開發義務制度方案,1999.04.29。
8、 內政部,建立透明化、標準化、合理化與制度化回饋制度研究實錄,1998。
9、 王文宇,民商法理論與經濟分析,台北市:元照,2000初版。
10、 王全祿,全面實施平均地權之研究,台北市:內政部,民國六十九年。
11、 王作榮,台灣經濟發展政策與制度之檢討,行政院經濟建設委員會經濟研究處委託研究,1988。
12、 王健全、麥朝成,產業結構變遷與產業發展策略,收錄於「一九八O年代以來台灣經濟發展經驗」,施建生主編,台北市:中經院,民國八十八年六月初版,pp.269-307。
13、 王躍生,新制度主義,台北市:楊智文化,1997初版。
14、 史蒂格勒(1975),人民與國家:管制經濟學論文集,吳惠林等譯,台北:遠流,1994。
15、 台灣省文獻委員會編印,台灣土地改革紀實,民78
16、 全國土地問題會議籌備小組編印,全國土地問題會議討論題綱(五),1990。
17、 行政院經濟建設委員會,全國經濟發展會議結論具體行動方案,2001.03。
18、 李承嘉,台灣戰後(1949-1997)土地政策分析,正揚出版社。
19、 李鴻毅,土地法論,1996,二十一版。
20、 周濟,一九八0年代以來的總體經濟表現,收錄於「一九八O年代以來台灣經濟發展經驗」,施建生主編,台北市:中經院,民國八十八年六月初版,pp.108-117。
21、 林毅夫,「關於制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷」收錄於財產權利與制度變遷-產權學派與新制度學派譯文集,三聯書店上海人民出版社,1995年4月2版。
22、 林毅夫,再論制度、技術與中國農業發展,北京市:北京大學,2000年1月初版,pp.49-55
23、 徐育珠,「財政政策」,收錄於『台灣經驗四十年』,高希均、李誠主編,台北市,天下文化,pp.166-203。
24、 張清溪等四人合著,經濟學理論與實際,台北市:翰蘆圖書,1995三版。
25、 陳希煌,「經濟轉變與農業發展策略」,收錄於『台灣農業經濟問題之探原』,台中市:稻香文化,1988初版。
26、 彭懷恩,台灣政治發展的反思,台北市:風雲論壇,八十九年六月初版,pp.204-208。
27、 彭懷恩,台灣政治變遷40年,台北:自立晚報,81年7月第一版四刷,pp.97-98。
28、 游伯龍,行為與決策-知己之彼的基礎與應用,台北:中央研究院經濟研究所,1985。
29、 道格拉斯‧諾斯(North, Douglass C.) 原著,劉瑞華 譯,制度、制度變遷與經濟成就,臺北市:時報文化,1994 初版。
30、 廖正宏、黃俊傑、蕭新煌,光復後台灣農業政策的演變,中央研究院民族研究所,台北市:七十五年八月初版。
31、 樊綱,市場機制與經濟效率,台北:遠流,1993初版。
32、 蕭全政,「台灣地區支持性米價政策的政治經濟分析」,收錄於『政治與經濟的整合』,台北市:桂冠,1991年二版。
33、 蕭全政,台灣地區的新重商主義,台北縣:業強,1997年6月初版。
34、 蕭新煌,「立法委員與台灣的農業問題與農業政策(1955-1982)」,收錄於『光復後台灣農業政策的演變』,台北:中央研究院民族學研究所,1986。
35、 蕭新煌,社會文化轉型:背景、內涵與影響,收錄於「一九八O年代以來台灣經濟發展經驗」,施建生主編,台北市:中經院,民國八十八年六月初版,pp.245-255。
36、 賴宗裕,都市成長與土地開發管理:理論與實踐,台北市:華泰文化事業,1999。
37、 戴維斯、諾斯著,「制度變遷的理論:概念與原因」,收錄於財產權利與制度變遷-產權學派與新制度經濟學派譯文集,三聯書店上海分店,1995年4月,二版。

學術論文部份:
1、 王耀鋒,終止耕地三七五租約之研究-以制度變遷與交易成本為基礎,國立台北大學地政學系碩士論文,2003。
2、 何宇明,農業經營方式契約選擇之研究-從交易成本觀點分析,國立政治大學地政學系博士論文,1997。
3、 私立中國地政研究所,城鄉計畫土地使用開發負擔回饋公平機制之研究,內政部營建署市鄉規劃局委託研究,2000。
4、 周佳音,台灣地區土地使用變更利得及其分配模式之研究,國立政治大學地政研究所碩士論文,1994。
5、 尚瑞國,政府行為、制度變遷與經濟成就-以臺灣戰後土地改革為例,國立政治大學地政學系博士論文,1997。
6、 林彥吉,台灣赤字問題之因素探討-公共選擇理論之運用,國立中興大學財政學系碩士論文,1996。
7、 林洸民,新制度主義的迷思:我國全民健康保險制度之分析,東海大學政治學系碩士論文,2002。
8、 林紀玫,台灣地區農地變更使用制度之研究,國立政治大學地政研究所碩士論文,1993。
9、 林鋒文,市地重劃負擔公平性之研究-以已建合法房屋減輕負擔為例,國立政治大學地政研究所碩士論文,2001。
10、 林靜如,農地變更使用之實證研究-增值利益評估與回饋之分析,國立政治大學地政研究所碩士論文,1995。
11、 邱展富,新制度經濟學觀點論政府採購制度之變遷,國立中山大學經濟學研究所碩士論文,2002。
12、 姚宏聲,土地使用變更回饋負擔制度之研究-以農業用地變更開發住宅社區為例,中華大學建築與都市計畫學系碩士班,2003。
13、 高黃順,土地變更利益回饋管理之探討-以高雄市住宅區變更商業區為例,國立成功大學碩士論文,1996。
14、 張志銘,從農業發展條例之研修檢視我國農地移轉制度,國立政治大學地政研究所,2002。
15、 張則堯,公共財及受益者付費問題,台北市:中國經濟月刊,1991年7月初版。
16、 張剛維,台北市商業區變更回饋制度與治理機制檢討之研究,2002地政學術研討會。
17、 張效通,農地變更工商綜合區開發利得回饋之研究,國立中興大學法商學院都市計劃研究所博士論文,1999。
18、 張琬宜,土地登記制度對財產權保障之研究-從新制度經濟學之觀點,國立政治大學地政學系碩士論文,2001。
19、 張維一主持,城鄉計劃土地使用開發負擔回饋公平機制之研究,內政部營建署市鄉規劃局委託研究案,2000。
20、 梁孟君,空氣污染防治費政策評析:從公共選擇學派的觀點分析,1997。
21、 陳冠維,歐洲聯盟統治型態之研究─從新制度主義角度分析,淡江大學歐洲研究所碩士論文,2002。
22、 陳麗紅,英國規劃許可制中的規劃利益(義務)理念應用在台灣土地使用變更公平問題之探討,台北市 : 行政院國科會科資中心,1994。
23、 陳麗紅,農地變更使用之研究,國立政治大學地政研究所,1974。
24、 馮先勉,平均地權真詮-漲價歸公論,國立政治大學中國地政研究所博士論文,1988。
25、 黃建龍,現行台灣地區土地使用變更回饋制度與課題之探討,國立中山大學公共事務管理研究所碩士論文,2000年。
26、 黃振德,農業發展條例立法決策過程之研究-新制度經濟學之應用,國立台灣大學農業經學研究所博士論文,1994。
27、 楊松齡,土地使用變更利益回饋制度之研究,國立政治大學地政系,行政院經濟建設委員會委託研究,1996。
28、 楊松齡,農地變更使用增值利益回饋之研究,國立政治大學地政系,行政院農業委員會補助研究計畫,1994。
29、 歐崇亞,新制度主義與公共組織分析,東海大學公共行政學系碩士論文,1996。
30、 賴宗裕,土地使用變更回饋方式之研究,國立政治大學地政系,1997年。
31、 賴宗裕主持,台灣地區土地使用變更回饋制度化之研,行政院國家科學委員會專題研究計畫,1999年7月。
32、 羅美惠,土地「去管制化」的政治經濟學-以90年代「農地釋出政策」與「農發條例修正案」為例,國立清華大學社會學研究所碩士論文,2001。
33、 羅惠宜,「土壤及地下水污染整治法」制度變遷之探討,國立中山大學經濟學研究所碩士論文,2002。

期刊論文部份:
1、 North, Douglas講,制度變遷理論綱要,中國社會科學季刊,第11期,1995,第183-186頁。
2、 刁曼蓬,政府到底有多窮?天下雜誌,第283期,2003.09.15,pp.168-174。
3、 中國商銀經濟研究處,二00二年國內經濟金融情勢回顧與展望,中國商銀月刊,22:1,pp.20-27。
4、 毛育剛,台灣之農業發展與現階段農業政策,台灣土地金融季刊,第28卷第1期,1991,第1-18頁。
5、 王瑞興,當前非都市土地使用管制的現況與發展(一),現代地政,第254期,2002.08,pp.6-11。
6、 立農,非都市土地使用編定及管制問題之探討,土地行政,第38期,1989,pp.10-14
7、 吳正治,政府主導經濟的時代不再,卓越雜誌,2003.10,pp.38-41。
8、 吳美育,台灣農業推廣制度分析,國立台灣師範大學三民主義研究所碩士論文,2000。
9、 吳彩珠,都市更新法制變遷之制度經濟分析,中國行政評論,第11卷第3期,2002,第63-94頁。
10、 吳清輝,論住宅社區發展之成本效益與收益,台灣土地金融季刊,第27卷第4期,1990,第17-64頁。
11、 吳清輝、林秀吉 譯,土地增值與受益者負擔,台灣土地金融季刊,第25卷第1期,1988,第21-26頁。
12、 辛晚教,台灣當前土地政策課題及土地稅制改革爭議,人與地,第118期,1993年10月,pp. 8-21。
13、 周萬順,非都市土地使用管制幾個問題探討,土地行政,第38期,1989,pp.4-6。
14、 林子平,非都市土地使用管制規則之修正對管制工作之影響,土地行政,第66期,1991年8月,pp.20-22。
15、 林元興、黃萬翔,土地開發負擔與回饋機制之課題分析,台灣土地金融季刊,第37卷第3期,2000,第47-73頁。
16、 胡至沛,新制度主義的檢視與反思,中國行政評論,第11卷第1期, 91年12月,pp145~162。
17、 徐仁輝,新制度經濟學與公共行政,世界新聞傳播學院學報,第5期,84年10月。
18、 徐輝,我對編定為農業用地(耕地)之利用與變更有幾點意見,土地事務月刊,第54期,1975.12,pp.17-18
19、 袁世芬,現行土地變更使用回饋制度之探討,自來水會刊,第19卷第2期,2000,第41-53頁。
20、 張效通,台灣地區土地變更使用之規劃課題,台灣土地金融季刊,第33卷第4期,1996,第159-185頁。
21、 張效通,開發負擔與受益回饋之制度經濟分析,台灣土地金融季刊,第37卷第2期,2000,第39-69頁。
22、 張維一,由農地炒作談台灣土地問題的處理,人與地,119•120期,82年11•12月,pp.8-12。
23、 連榮寬,台灣地區非都市土地使用管制之探討,台灣土地金融季刊,29:1,1992年3月,pp.91-110。
24、 陳立夫,論耕地可否設定地上權,,台灣本土法學雜誌,第36期,2002.7,pp.176-181。
25、 陳維曾,市場、國家、與法律-戰後台灣經濟發展與經貿法律體系互動之考察,思與言,第40卷第1期,第39-124頁。
26、 黃銘傑,利益團體與立法過程-以美國公共選擇理論之論點為中心,國家科學委員會研究彙刊:人文及社會科學,8:4,87/10,pp.677-698。
27、 楊松齡,土地變更利益回饋本質之探討,人與地,第170期,1998,第11-16頁。
28、 熊秉元,市場之尺和心中之尺-論寇斯定理和布坎南對寇斯定理的質疑,經濟論文,第21卷第2期,1993,第331-356頁。
29、 熊秉元,平價住宅、寇斯定理、制度經濟學,台灣土地金融季刊,第33卷第1期,1996,第15-30頁。
30、 熊秉元,賦稅責任、公民責任、和社會變遷,經社法制論叢,第19期,1997,第267-285頁。
31、 劉其昌,公共選擇理論分析,今日會計,第57期,83年6月,pp.29-60。
32、 劉國深,當代台灣政治分析,台北縣:博楊文化,2002年10月初版,p.289。
33、 蔡鴻勳,台灣省非都市土地使用編定作業改進措施工作執行情形與檢討,土地行政,1990,pp.33-40。
34、 論「當前重要土地問題方案」之執行,現代地政,第134期,81年8 月,p.1。
35、 蕭新煌、劉華真,台灣的土地住宅問題與無住屋者運動的限制,香港社會科學學報,1993.秋,pp.1-20。
36、 賴宗裕、洪維廷,台灣地區土地使用變更回饋方式之探討,國立政治大學學報,第77期,87年11月,pp.309-341。

網站資料:
1、 http://npl.ly.gov.tw/index.jsp 立法院國會圖書館。
2、 http://pm.rdec.gov.tw/grpmis/mid_orglist.asp 行政院所屬各機關中程施政計畫資訊網頁。
3、 http://readopac.ncl.edu.tw/cgi/gaz/readncl/gaz_login.cgi 政府公報全文影像查詢系統。
4、 http://search.cnanews.gov.tw/search/hypage.cgi?HYPAGE=login.htm 中央社新聞全文檢索。
5、 http://udndata.com/ 聯合知識庫。
6、 http://www.coa.gov.tw/ 行政院農委會。
7、 http://www.dgbas.gov.tw/dgbas03/bs2/92chy/catalog.htm 行政院主計處第三局九十一年社會指標統計目錄。
8、 http://www.lawbank.com.tw 法源法律網。
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1. 18、 徐輝,我對編定為農業用地(耕地)之利用與變更有幾點意見,土地事務月刊,第54期,1975.12,pp.17-18
2. 35、 蕭新煌、劉華真,台灣的土地住宅問題與無住屋者運動的限制,香港社會科學學報,1993.秋,pp.1-20。
3. 31、 劉其昌,公共選擇理論分析,今日會計,第57期,83年6月,pp.29-60。
4. 30、 熊秉元,賦稅責任、公民責任、和社會變遷,經社法制論叢,第19期,1997,第267-285頁。
5. 28、 熊秉元,市場之尺和心中之尺-論寇斯定理和布坎南對寇斯定理的質疑,經濟論文,第21卷第2期,1993,第331-356頁。
6. 27、 楊松齡,土地變更利益回饋本質之探討,人與地,第170期,1998,第11-16頁。
7. 25、 陳維曾,市場、國家、與法律-戰後台灣經濟發展與經貿法律體系互動之考察,思與言,第40卷第1期,第39-124頁。
8. 17、 徐仁輝,新制度經濟學與公共行政,世界新聞傳播學院學報,第5期,84年10月。
9. 16、 胡至沛,新制度主義的檢視與反思,中國行政評論,第11卷第1期, 91年12月,pp145~162。
10. 14、 林子平,非都市土地使用管制規則之修正對管制工作之影響,土地行政,第66期,1991年8月,pp.20-22。
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13. 6、 立農,非都市土地使用編定及管制問題之探討,土地行政,第38期,1989,pp.10-14
14. 5、 王瑞興,當前非都市土地使用管制的現況與發展(一),現代地政,第254期,2002.08,pp.6-11。
15. 22、 張維一,由農地炒作談台灣土地問題的處理,人與地,119•120期,82年11•12月,pp.8-12。