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研究生:陳衍宏
論文名稱:城市治理能力之建構:以台北市2003年SARS為例
指導教授:孫本初孫本初引用關係
學位類別:博士
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:公共行政研究所
學門:社會及行為科學學門
學類:公共行政學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2008
畢業學年度:96
語文別:中文
論文頁數:188
中文關鍵詞:城市治理行政能力政策能力制度能力
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本研究透過文獻的檢閱,將治理能力區分為政策能力、行政能力與制度能力等三大構面。欲藉由2003年台北市發生的SARS疫情的個案,探究這三個構面的能力關係。
本研究藉由紮根理論的研究策略,進行深度訪談與分析,結果發現:
一、制度能力部分
關係資源與動員能力彼此影響,換句話說,市民是否願意接納公共政策,會參照網絡中的關係資源,且彼此相互增強,進而選擇如何應對。
另外對於知識的掌握程度亦是接納公共政策的關鍵因素之一。
二、政策能力與行政能力
相對於文獻所建構的治理能力,透過本研究所建構的治理能力模型,人民(受訪者)對於政策能力與行政能力的認知似有落差。人民對於運作過程似乎漸感無奈,取而代之的是立即的感受(回應力),中期的願景(透過政策行銷)以及長期的能力養成(公民教育)。
本研究共討論、歸納了三種治理模式其一是「企業型政府模式」其二是「公共行政發展模式」第三則是「國家—社會互動模式」。
企業型政府模式實則以市場機制、管理主義為前提,因此可以被涵容在公共行政發展模式中市場治理模式中。國家—社會互動模式中說明了國家行動者存在之必要性,以及社會行動者扮演的角色。
在政策執行工具的選用上,公共行政發展模式無疑給了一個最好的方向,因此本研究以為公共行政發展模式中的三種模式是可以並存在同一個時空下的,無論國家的政治體制或意識型態為何。就層級模式而言,其治理工具便是偏向威權、獨斷的工具;市場模式就是透過競爭與誘因機制設計的工具,而網絡模式的治理工具偏向信任的建構即公民教育。以本研究的個案為例,層級模式的思惟適合用在SARS疫情的控制上;政府無須藉由市場力量,更不用期待社會行動者的利他與信任,因為這是不明的疫情,人民沒有任何的知識基礎應對;而市場模式的思惟可以用在醫療資源的使用與配置上,不使強調競爭面,而是重視流通效率;前者易產生投機(如口罩囤積)後者則仰賴政府統一指導(如資源利用與分配);網絡治理的公民教育適合於復原的社會價值重建,其效果在之後的公衛體系與人民對醫療衛生的風險意識增加。
本研究由「公民認知途徑」為始點探討治理能力的建構,就鑲嵌在網絡當中的行動者而言,其被動員的原因若從治理模式來看無非是:強迫、誘因與信任。最難的部分應該就是信任的建構,此更涉及了公民教育的政策工具介入。
基於公民途徑建構的治理能力,本研究對於政府行動者的期許在於:
1. 加強政策行銷能力:在政策方向上短期內可以促進政策效果亦可為長期治理能力建立良善基礎。
2.公民教育與公民意識的培養,不應只在發生重大的治理議題之後,例如SARS。公民教育可以長期改變公民文化與增進公民意識就網絡治理而言,社會資本等相關論述便是透過公民教育而來。國家身為一個較具一致性的行動者,對此應積極進行投資。
3. 企業型政府所謂競爭機制與管理主義真正的內涵在於:內部競爭係建立在對外展現的效率上,而非官僚本質的改變。許多文獻將官僚自利與人性自利等歸咎於管理主義盛行,有失公允,這種誘因機制的創造應建立在政策議題上而非本質改變上是未來政府可以努力的目標。
第一章 緒論 .....................................1
第一節 研究動機與目的 ..........................................................................2
第二節 研究概念 .......................................................................................6
第三節 研究設計 ......................................................................................7
第二章 治理結構與治理模式 ....................... 16
第一節 治理結構 ........................................................................................... 16
第二節 治理模式 (一).................................................................................... 22
第三節 治理模式(二)...........................................................................36
第三章 治理能力的建構 ...........................57
第一節 文獻探討......................................................................................57
第二節 政策能力與行政能力 ......................................................................61
第三節 制度與制度能力 ..............................................................................68
第四章 個案背景與治理之關連性 ...................73
第一節 SARS個案背景 ..................................................................................73
第二節 治理結構與治理模式探討 ................................................................75
第三節 治理能力的探討 .............................................................................. 81
第五章 紮根理論分析 .............................89
第一節 開放編碼:訪談資料類別化 ..........................................................90
第二節 主軸編碼:初步模型建構 ..............................................................99
第三節 選擇編碼:完成階段性模型 ...........................................................114
第六章 結論 ....................................119
第一節 治理能力的建構 .............................................................................120
第二節 模式意涵與討論 ............................................................................124


參考文獻 .....................................129
附錄一 本研究訪談大綱 ..........................137
附錄二 本研究受訪者資料簡表 ....................139
附錄三 受訪者語幹統計彙整表 ....................141
附錄四 SARS疫情發展與政策措施對照表 ...........163

圖表目次
表目次

表1-1 樣本選取與編號 …………………………………………………………8
表1-2 效度考核表 ………………………………………………………………13
表2-1 多層次治理的基本類型 …………………………………………………..16
表2-2 行政革新理論比較表 ………………...…………………………………...24
表2-3 治理結構類型分析表 ……………………………………………………..30
表2-4 傳統公共行政、新公共管理、新公共服務的各面向比較表 ………….32
表3-1 治理能力內涵 …………………………………………………………..71
表4-1 抗SARS決策過程府際互動現象分析 ………………………………….77
表4-2 和平醫院封院階段的府際互動 …………………………………………..78
表5-1 受訪者基本資料描述 …………………………………………………….89
表5-2 治理能力編碼代號 ………………………………………………………90
表5-3 公民認知的治理能力構面 ………………………………………………98
表5-4 制度能力構面關係表 ……………………………………………………103
表5-5 政策學習能力語幹類別化次數表 ………………………………………115
表5-6 政策執行能力語幹類別化次數表 ………………………………………116

圖目次

圖1-1 研究架構 …………………………………………………………………..6
圖1-2 本研究研究策略 ………………………………………………………..10
圖2-1 多層次治理的類型 ………………………………………………………17
圖2-2 治理模式中行動者支配資源能力示意圖 ………………………………55
圖5-1 制度能力關係架構 ……………………………………………………..103
圖5-2 主軸編碼模型 ………………………………………………………..113
圖 5-3 城市治理能力的階段型模型 ………………………………………..117
中文
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