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研究生:葉英娟
研究生(外文):Yin-Chuan Yeh
論文名稱:論都市計畫農業區使用管制—以桃園縣執行都市計畫法第27條之1為中心—
論文名稱(外文):Research on the use control of agricultural zone in the urban plan region-based on the execusion of the Article 27-1 of The Urban Plan Law by The Taoyuan County Government-
指導教授:陳櫻琴陳櫻琴引用關係
學位類別:碩士
校院名稱:中原大學
系所名稱:財經法律研究所
學門:法律學門
學類:專業法律學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2009
畢業學年度:97
語文別:中文
論文頁數:150
中文關鍵詞:社會主義國土規劃資本主義都市計畫法規劃協議土地使用分區管制發展許可制
外文關鍵詞:Territorial planningPlanning agreement.Development permit systemLand zoning controlCapitalismSocialismThe law of the urban plan
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摘 要

根據社會學大師安東尼紀登斯 (Anthony Giddens)的結構化理論,社會體制是由社會結構和人類行動者共同建立,用於推論土地政策的形成與演變,此政策即為國家採行的策略和民眾的認知與行動共同建立為主軸。本文即在研究分析戰後60年我國在台灣地區實施國土規劃的成果與問題。
基本上國土規劃,除消極的涉及土地使用空間規劃和使用強度管制方面,更負有積極引導國土使用發展的機能。對國家社會經濟政策而言,是一項如何將有限的國土資源,發揮最大使用效益,同時兼顧社會秩序公平、正義的學問。
我國國土規劃(法)制,相對於歐美先進國家,顯得落後許多。本文中,一方面從宏觀面探討我國國土規劃、管制政策,形成的歷史背景因素,和戰後60年來我國在台灣地區實施的政策法律規範。尤其以經濟活動較高的都市土地為例,從固有的嚴格土地使用分區管制措施,演變為現階段「管制為原則、許可為例外」的二制並存狀況。明顯的變動,在政策形成的意識形態,由強調國家管制的社會主義,修正為強調市場經濟管制的資本主義,呈現的變革。另一方面,藉由實際在桃園縣執行解除管制政策的實例,從微觀面探討實施政策的法律規範,國家主導規劃的計畫模式,修正解除管制,開放人民可依據對土地的使用需求,提出使用計畫申請許可變更程序,在現行都市計畫法規定的許可程序中產生的杆格。從研究中發現,在無法揚棄都市計畫法中央集權管制精神之前提下,強調落實地方自治、公民參與和地方政府規劃協議,以及追求效率的許可變更程序,反而容易變成特權和貪腐的體制。
ABSTRACT

According to the social structural theory of the sociology master Mr. Anthony Giddens, the social system which is co-built by social structure and actors of human being is used to infer the formation and change of land policy. The land policy is the primary axis co-built by the country’s strategies and the people’s understanding and actions. The territorial planning results and problems in Taiwan in the 60 years after the word war Ⅱ were studied in this study.
Basically, the territorial planning negatively relatives to the space planning and intensity control of land use, it has positively to lead the development function of land use. To the economic policy of country and society, the territorial planning is a scholarship that relatives how to produce the maximum use efficiency from a limited territorial resources and also to care the fair and justice of the social order.
Our territorial planning law is much backward compared to the advancing Countries in Europe and USA. In this study, on the one hand, our territorial planning, control policies, forming historical factors, and the law codes fulfilled in Taiwan in the 60 years after the world war Ⅱ were studied in large scale. Especially, for high economic activity city land as an example, it has changed from the strict land use zoning control to current “control principled, permit exceptional ”- two systems existed.
For the obvious variation, in the conception of policy formation, it has corrected from the socialism emphasized on country’s control to the capitalism emphasized on market economic’s control. On the other hand, the differences were studies in small scale between the actual execution of the control released policy in Taoyuan County and the law codes of execution, the plan mode of the planning governed by the Country, correction of released control, opening land use request to people for application to change permit procedure, in the current law of the urban plan.
It was found in this study that under the condition of unable to discard the spirit of the center-concentration right in the law of the urban plan, the emphasis of achievement of local self governed, participation of citizen in local government planning agreement, and chasing efficiency in the procedure of changing permit is reversely easily to make the government with special right and greedy regime.
目錄
中文摘要……………………………………………………………………………Ⅰ
英文摘要……………………………………………………………………………Ⅱ
致謝辭 ……………………………………………………………………………Ⅲ
目錄 ……………………………………………………………………………Ⅳ
第一章 緒論 .............................................1
第一節 研究動機 .............................................1
第二節 研究目的 .............................................2
第三節 研究範圍 .............................................2
第四節 研究方法 ............................................10

第二章 我國土地政策法律規範之探討……………………………………11

第一節 百年政策與經濟思維的變遷………………………………………12
第一項 西方社會土地政策…………………………………………………12
一、 社經政策主義 …………………………………………………12
二、 混合經濟政策變動…………………………………………………13
(一)、土地開發權國有化政策……………………………………14
(二)、許可程序經濟政策…………………………………………14
(三)、環保與民眾參與政策………………………………………15
三、 小結…………………………………………………………………17
第二項 我國土地政策意識…………………………………………………18
一、 基本國策意識………………………………………………………18
(一)、平均地權原意-福利社會經濟制度…………………………18
(二)、與共產主義的比較…………………………………………19
(三)、與費邊社會主義的比較……………………………………20
二、 政策意識轉向………………………………………………………22

第二節 我國土地利用政策法律規範………………………………………23
第一項 實施歷程……………………………………………………………23
一、 遷台之前……………………………………………………………23
二、 台灣地區的實踐-1996年政策變動 …………………………… 24
(一)、經濟發展初期………………………………………………25
(二)、都市化興起階段……………………………………………26
(三)、國際新自由主義-1996年政策變動 ……………………28
第二項 台灣地區土地利用政策問題………………………………………31
一、 政策意識型態不確定………………………………………………31
二、 憲法土地政策條款的牽制性………………………………………33

第三節 小結 ………………………………………………………………35

第三章 都市計畫分區管制規定……………………………………………39

第一節 相關理論……………………………………………………………40
第一項 土地使用分區管制…………………………………………………40
一、 起源與理論…………………………………………………………40
二、 經濟效益……………………………………………………………41
三、 美國的規定…………………………………………………………42
第二項 彈性分區管制………………………………………………………44
一、 種類…………………………………………………………………44
二、 市場失靈……………………………………………………………47
三、 政府失靈……………………………………………………………48
四、 回饋理論……………………………………………………………49
(一)、繼承理論……………………………………………………49
(二)、公平性理論…………………………………………………49
(三)、財產權理論…………………………………………………50
(四)、外部性理論…………………………………………………50
(五)、公共財理論…………………………………………………51

第二節 土地使用分區管制…………………………………………………52
一、 意義與功能…………………………………………………………52
二、 性質…………………………………………………………………53
(一)、所有權的公法限制…………………………………………53
(二)、都市計畫的執行工具………………………………………53
三、 存在的理由…………………………………………………………54
(一)、否定見解……………………………………………………54
(二)、肯定見解……………………………………………………56
四、 法律基礎……………………………………………………………57

第三節 我國都市計畫法規定與課題………………………………………58
第一項 都市計畫法令演變與規定…………………………………………58
一、 都市計畫法令演變…………………………………………………58
二、 都市計畫法規定……………………………………………………59
(一)、都市計畫概念、種類………………………………………59
(二)、都市計畫內容………………………………………………59
(三)、都市計畫訂立、變更程序…………………………………60
(四)、土地使用分區管制…………………………………………62
第二項 檢視傳統分區管制…………………………………………………63
一、 實施課題……………………………………………………………63
二、 法律檢討……………………………………………………………64
第三項 彈性分區管制運用…………………………………………………66
一、 緣由與目的…………………………………………………………66
二、 運用的樣態…………………………………………………………67

第四節 國土綜合開發計劃-發展許可制…………………………………68
第一項 我國建制的內容……………………………………………………70
一、 計畫涵義……………………………………………………………71
二、 建制理由……………………………………………………………72
第二項 計畫運用的討論……………………………………………………74
一、 釐清與傳統計畫管制關係…………………………………………75
二、 計畫體系調整轉換…………………………………………………75
三、 行政部門內部審查權調整…………………………………………76
四、 中央和地方審查權利之劃分………………………………………77
五、 參與和協商機制……………………………………………………78
六、 審核程序分級觀點…………………………………………………78
第三項 英國開發許可制之研究……………………………………………79
一、 政策內涵與精神……………………………………………………80
二、 制度內容……………………………………………………………80
三、 法制化的歷程………………………………………………………82

第五節 小結…………………………………………………………………83

第四章 都市計畫法第27條之1條程序爭議 ………………………………85

第一節 計畫確定程序之問題研析 ………………………………………86
第一項 計畫確定程序之內容 ……………………………………………86
ㄧ、 計畫與審議階段 …………………………………………………87
二、 公開程序 …………………………………………………………88
第二節 審議實務的問題與檢討……………………………………………89
第一項 問題所在 …………………………………………………………90
第二項 審議核定組織內部 ………………………………………………90
一、 審議組織的法律位階………………………………………………90
二、 審議組織的本質與功能……………………………………………91
三、 審議、核定組織內部關係 ………………………………………92
第三項 審議核定層級的探討……………………………………………94

第三節 許可程序之檢討…………………………………………………94
第一項 參與主體關係變化………………………………………………95
一、 固有的主體關係…………………………………………………95
二、 許可制主體關係的變化…………………………………………96
(一)、基礎核心關係的變動……………………………………96
(二)、政府內部關係的變動……………………………………96
(三)、外部監督關係的變動……………………………………96
第二項 程序經濟之檢討…………………………………………………97
一、都市計畫委員會改組調整………………………………………97
二、簡化審級、集中權限……………………………………………99
三、權力監督的調整與修正…………………………………………100
(一)、納入公共參與的監督機制 ……………………………100
(二)、調整監督權限比重………………………………………101
(三)、裁量的運用限制…………………………………………102

第四節 小結 …………………………………………………………104

第五章 都市計畫法第27條之1實體性爭議……………………………106

第一節 增訂條款之研析 …………………………………………………106
第一項 立法意旨研析 …………………………………………………106
一、 條文基本概念 …………………………………………………106
二、 增訂規定之內容與理由……………………………………………106
三、 評析…………………………………………………………………107
(一)、為發展許可制建立暫行法源 ……………………………107
(二)、為私部門規劃權範圍之確定 ……………………………107
(三)、隱含公私部門合作構想……………………………………108
(四)、為明確回饋義務負擔 ……………………………………108
第二項 條文應用爭議 ……………………………………………………109
一、 原因 ……………………………………………………109
二、 爭議焦點 ……………………………………………………111
(一)、實體規定爭議 …………………………………………111
(二)、程序規定爭議 …………………………………………111

第二節 「規劃許可」核定權歸屬爭議……………………………………112
一、 國土計畫原旨 ……………………………………………………113
二、 法條規範內容………………………………………………………114
三、 核定權歸屬爭議……………………………………………………114
(一)、發展許可制核心價值………………………………………115
(二)、上位計畫的定性與效力……………………………………116

第三節 附條件「捐贈」負擔之研究………………………………………118
第一項 國外的經驗 ……………………………………………………118
一、 可否爭訟之判斷 …………………………………………………118
二、 檢視結果 …………………………………………………………121
第二項 我國規定之研究 …………………………………………………123
一、 規定內容之研究 …………………………………………………123
二、 必要性之探討 …………………………………………………124

第四節 小結 ……………………………………………………………131

第六章 結論 ……………………………………………………………132
第一節 結論 ……………………………………………………………132
第二節 建議 ……………………………………………………………133

參考文獻……………………………………………………………………………134

附錄: 桃園縣執行 (都市計畫農業區許可變更)案例 …………………………137
參考文獻

一、著作(國內學者)

1. 李明政,意識形態與社會政策,紅葉文化事業有限公司,1998年。
2. 張清溪、許嘉棟、流鶯釧、吳聰敏合著,經濟學理論與實際(二版)(下冊),雙葉書廊有限公司,1993年。
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4. 趙淑德,中國土地制度史,1999年2月3版。
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7. 陳博雅,台灣都市計畫教育課題與前瞻,都市計劃教育學術研討會論文集,1997年。
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9. 法治斌、董保誠,憲法新義,元照出版社3版,2005年11月。
10. 張世賢、陳恆鈞,公共政策-政府與市場的觀點,1997年9月。
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12. 陳櫻琴,經濟法理論與新趨勢,2000年9月增訂版。
13. 陳立夫,土地法研究,新學林出版社股份有限公司,2007.07。
14. 陳敏,行政法總論,新學林經銷,民93。
15. 黃異,法學方法,元照出版社,2009年。
16. 林明鏘,國土計劃法學研究,元照總經銷,2006。
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二、期刊
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10. 張慶昇,探討平均地權基本國策是否國家經濟發展-以台灣的土地利用成效來分析(二),現代地政-人與地,2006年5月。
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12. 鍾麗娜,平均地權之漲價歸公與土地變更回饋制度之探討,人與地第169期,87.01,頁36~44。
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14. 楊松齡,平均地權制度公平原則之探討,經社法制論叢第13期,83.01,頁143~160。
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24. 陳明燦,論我國落實國土計畫之行政組織,人與地第171期,87.03 ,頁19-30。
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26. 蔡懷卿,美國之土地使用法管制以及其憲法許可界限,玄奘法律學報第二期,2004年12月。
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28. 張效通,「土地變更使用開發利得」之界定分析,中國行政評論第8卷第4期,88年9月,頁107-138。
29. 陳愛娥,司法院大法官會議解釋中財產權概念之演變,87年。收錄於劉孔中、李建良主編,憲法解釋之理論與實務,頁394、402。
30. 廖元豪,高深莫測,亦或亂中有序?-論現任大法官在基本權利案件中的審查基準,中研院法學期刊第2期,2008年3月,頁222。

三、碩士論文
1. 蔡麗秋,開發許可應用於台灣風景區開發管制之研究,都市計劃研究所碩士論文,80.06。

四、研究報告

1. 內政部營建署市鄉規劃局,九十二年度計畫「國土規劃先期作業」Ⅲ國土規劃之議題與策略。
2. 中華民國都市計劃學會,國土與城鄉計劃法計畫功能體系與內容之研究,2000年11月。
3. 內政部營建署都市計畫組召開 2008年全國都計建管會議(北區會前會、中區會前會)會議紀錄。
4. 林元興,都市計畫土地使用分區彈性管制策略之研究,內政部營建署市鄉規劃局委託研究報告,92年3月。
5. 陳博雅,新國土規劃理念下土地使用分區管制之研究,內政部營建署市鄉規劃局委託中國文化大學市政暨環境規劃學系研究研究報告,92年4月。
6. 陳博雅,九十五年度國土規畫總顧問案 議題一:國土規畫成長管理策略、機制與配套措施,內政部營建署市鄉規劃局委託規劃報告,96年3月。
7. 財團法人成大研究發展基金會,92年度計畫「 國土規劃先期作業」Ⅲ國土規劃之議題與策略,行政院國土規劃推動委員會國土規劃議題委辦計畫,2004年11月。
8. 內政部營建署市鄉規劃局,開發許可制實務操作之研究,2003年。
9. 陳麗紅,台灣都市計畫法修正時中央專責規劃管制機關建立之研究,成功大學都市計劃研究所行政院國家科學委員會84.08。
10. 楊松齡,土地征收制度與財產權保障之研究,行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告,87年。
11. 內政部都市計畫委員會,都市計畫委員會委員應有之認識,76年。

五、其他
1. 區域計畫法施行細則。
2. 都市計畫法。
3. 都市計畫農業區變更使用審議規範。
4. 各級都市計畫委員會組織規程。
5. 行政程序法第7條。
6. 國土綜合開發計畫。網址http://wwwp.hchg.gov.tw/landscape/main/lal-3.htm。
7. 臺灣花蓮地方法院96年度訴字第320號刑事判決書。
8. 九十一年行政院審查國土綜合發展計畫法(草案)。
9. 大法官會議釋字第578號解釋許宗力大法官協同意見書結語。
10. 台灣地政學術報告會,中國土地學會、北京市國土資源局與北京土地學會共同舉辦,2005年9月23日。
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1. 1. 李承嘉,土地、人民與國家-民眾對土地政策選擇的歷史觀察,土地問題研究季刊,2008。
2. 1. 李承嘉,土地、人民與國家-民眾對土地政策選擇的歷史觀察,土地問題研究季刊,2008。
3. 2. 李承嘉,笑看平均地權下的台灣土地政策,現代地政人與地,1998年,第179、180期。
4. 2. 李承嘉,笑看平均地權下的台灣土地政策,現代地政人與地,1998年,第179、180期。
5. 3. 胡春雷,我國憲法土地政策規範之探討,經濟研究第六期,2006年1月。
6. 3. 胡春雷,我國憲法土地政策規範之探討,經濟研究第六期,2006年1月。
7. 10. 張慶昇,探討平均地權基本國策是否國家經濟發展-以台灣的土地利用成效來分析(二),現代地政-人與地,2006年5月。
8. 10. 張慶昇,探討平均地權基本國策是否國家經濟發展-以台灣的土地利用成效來分析(二),現代地政-人與地,2006年5月。
9. 11. 簡俊發,國土規劃下之農地管理策略研析,土地問題研究季刊No.14 2005.6 Vol.4 No.2。
10. 11. 簡俊發,國土規劃下之農地管理策略研析,土地問題研究季刊No.14 2005.6 Vol.4 No.2。
11. 12. 鍾麗娜,平均地權之漲價歸公與土地變更回饋制度之探討,人與地第169期,87.01,頁36~44。
12. 12. 鍾麗娜,平均地權之漲價歸公與土地變更回饋制度之探討,人與地第169期,87.01,頁36~44。
13. 14. 楊松齡,平均地權制度公平原則之探討,經社法制論叢第13期,83.01,頁143~160。
14. 14. 楊松齡,平均地權制度公平原則之探討,經社法制論叢第13期,83.01,頁143~160。
15. 15. 邊泰明,都市土地使用變更利益回饋之經濟分析,經社法制論叢第11期,82.01,頁135~151。
 
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