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研究生:葉碩
論文名稱:我國創業政策研究與評析
指導教授:賴士葆賴士葆引用關係
學位類別:碩士
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:企業管理研究所
學門:商業及管理學門
學類:其他商業及管理學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2009
畢業學年度:97
語文別:中文
論文頁數:109
中文關鍵詞:創業政策中小企業政策創業環境
相關次數:
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創業精神與創業近代被認為是經濟成長的動力,多位學者認為創業活動頻繁程度與經濟成長率成正相關,因此鼓勵創業被視為振興經濟的有用方法之一。創業的過程中充滿障礙,政府應給予創業者輔導與塑造良好的創業環境,好的環境能增加民眾創業的意願,樂於創業才更有可能發現好的機會,易於獲得足夠的資源與夥伴,加速創業的成功。透過創業政策的實施可達成此目標。本研究針對目前台灣的創業政策與國外創業政策進行探討,從政策面到組織面到執行面進行相關的研究與比較,期能發現政策之不足給予有效建議。
本研究選擇實行創業政策成效良好之國家做為研究對象,包括美國、歐盟、日本、韓國等四個國家做為探討之對象。經過文獻的蒐集與深入的專家訪談予以分析,研究結論整理如下:
一.政策面
(一)中小企業政策為創業政策之基礎,各國家的創業政策主要都是由中小企業政
策來延伸,兩種政策互相依存。
(二)創業資金的取得,各國皆有信用保證制度使中小企業給予免擔保品的貸款。
(三)加強女性創業政策,資料統計各國女性創業人數皆有明顯成長的趨勢,在女
性創業政策方面,各國都有相關政策。
(四)善後制度的建立,創業政策要塑造的是好的創業環境,除了激勵外也需要提
供一個退場制度,使創業者能無後顧之憂。
二.組織面,OECD等國際組織呼籲建立中央集權的中小企業局或專責機構負責創
業政策,為較佳的做法。
三.執行面,政策與執行面的落差來自於完善政策評估機制,如何建立起公平的
績效評核制度為重要的課題。
目錄
謝辭……………………………………………………………………………..I
摘要…………………………………………………………………………….II
目錄 ………………………………………………………………………..III
第一章 緒論………………………………………………………………… 1
第一節 研究背景與動機…………………………………………………1
第二節 研究問題與目的……………………………………………….. 3
第三節 研究流程…………………………………………………………4
第四節 研究限制…………………………………………………………5
第二章 文獻探討…………………………………………………………… . 6
第一節 創業對經濟之影響……………………………………………. 6
第二節 創業政策理論探討……………………………………………. 8
第三節 我國與各國創業政策…………………………………………21
第三章 研究方法………………………………………………………… 56
第一節 研究架構………………………………………………………. 56
第二節 構面說明………………………………………………………. 58
第三節 研究設計………………………………………………………. 61
第四章 資料分析………………………………………………………….. 72
第一節 專家訪談內容………………………………………………….72
第二節 專家意見整理…………………………………………………. 82
第三節 研究發現………………………………………………………..93
第五章 研究結論與建議…………………………………………………..98
第一節 研究結論………………………………………………………..98
第二節 理論意涵…………………………………………………….. 101
第三節 政策建議………………………………………………………102
第四節 未來研究建議……………………………………………….. 105
參考文獻………………………………………………………………………106










圖目錄
圖2-1 創業指標與國內每人平均生產毛額……………………………….7
圖2-2 創業政策構成因素模型…………………………………………….10
圖2-3 創業政策的衡量框架………………………………………………..11
圖2-4 創業政策與中小企業政策的交叉係…….……….………………14
圖2-5 中小企業創業創新育成平台……………………………………...22
圖2-6 各個創業家在民眾心中地位評比排名…..………………………45
圖3-1 研究架構……….………………………………………………….....57
圖4-3 研究架構修改…………………………………………………………93










表目錄
表2-1 中小企業政策和創業政策特徵比較………………………….….14
表2-2 政策性貸款比較……………………………………………………..27
表2-2 政策性貸款比較(續) ……………………………………………….28
表2-3 台灣與創業相關之獎項…………………………………………….30
表3-1 訪談對象資料…………………………………………………………69
表3-2 訪談問題分類與題目一覽表………………………………………70
表3-3創業家訪談問題分類與題目一覽表………………………………71
表4-3 各國政策類型與組織比較………………………………………….94
表4-4 各國創業政策內容比較…………………………………………….95
表4-4 各國創業政策內容比較(續) …………………………………..… 96
1
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
創業精神是「發起與管理經濟資源重分配所需的一連串行為,其目的在於創造
經濟價值。」(Schumpeter,1934) ,創業精神與創業近代被認為是經濟成長的動
力,之後陸續有多位學者也發表創業與經濟關係的研究,Birley and Muzyka(2000)
和 Audretsch and Thurik (2001)對OECD 國家研究中皆指出,創業活動頻繁程
度與經濟成長率成正相關,因此鼓勵創業被視為振興經濟的有用方法之一。
台灣一直是創業活動頻繁的國家,人民也極富創業家精神,也因為如此,中
小企業在所謂的經濟奇蹟中,扮演重要的角色。然而2008 金融海嘯襲擊全球,
世界各國無一能倖免。由於全球化的到來,美國的次級房貸風暴到金融危機,全
世界都承受相當嚴厲的考驗,重挫了全球的經濟。根據我國主計處公布民國97
年經濟成長率為0.06%,並預測民國98 年將衰退4.25%。也由於整個大環境的不
佳,許多公司開始裁員、放無薪假,至五月底台灣失業率也達到了5.82%、失業
人數到達六十三萬三千人(主計處,2009)。政府振興經濟有許多手段,鼓勵民眾
創業為其一之方法。除了解決自身的失業問題,進而雇用員工,創造了許多的就
業機會,產生乘數效果。經濟部中小企業處委託遠見民調中心進行的最新「創業
意願與態度」調查結果中有45.4%的民眾曾經想要創業,而幾乎每兩人就有一
位曾想創業一圓頭家夢(經濟部中小企業處,2009)。可是全球經濟大環境不佳,
且產業結構產生改變,各公司以集團的方式競爭,造成新創企業的生存空間也越
來越小,台灣創業者創業成功的比例降低,創業的存活率更是降到三十年新低。
主計處今年就業統計資料僱用員工的老闆人數降到四十六萬多人,比起2008 年
減少了近一成,退回十五年前的水準;創業的人雖然不少,但能存活下來的自營
作業者也降到一百三十三萬人,比去年掉了百分之三,退回三十年前的水準(主
計處,2009)。
2
相關的創業研究已經有三十年以上的歷史了,創業領域的學者研究者已認到創
業是一個多面向的現象 ( Low & MacMillian, 1988)。早期的創業研究主要集中
在創業者特徵(Cooper,1993),再來從創業個人層次擴大到的團隊的研究(Bruton
& Rubanik, 2002)。之後逐漸由奧地利經濟學派發展出的創業機會的探討,探討
創業機會的發現、評估和利用,補充過去以人為焦點的創業理論之不足(Eckhardt
& Shane, 2003)。然而機會的採用,學者發現可能取決於資源的取得( Shane &
Venkataraman, 2000),事實上資源的取得與外在環境是有相關的,如:融資、人
才等,但這方面的創業理論較少討論環境的環節,創業政策的目的就是在塑造一
個好的創業環境(Stevenson,2001)。創業的過程中充滿障礙,政府應給予創業
者輔導與塑造良好的創業環境,好的環境能增加民眾創業的意願,樂於創業才更
有可能發現好的機會,易於獲得足夠的資源與夥伴,加速創業的成功。透過創業
政策的實施可達成此目標。本研究針對目前台灣的創業政策與國外創業政策進行
探討,從政策面到組織面到執行面進行相關的研究與比較,期能發現政策之不足
給予有效建議。
3
第二節 研究問題與目的
研究問題:
一、我國與主要國家美國、歐盟、日本、韓國之創業政策內容差異?
二、我國創業政策執行目標與目標群體認知落差來源為何?
研究目的:
一、參考國外創業政策使我國創業政策與國際實際做法接軌。
二、藉由此研究對我國創業政策不足之處給予建議。
透過以上研究問題與目的能瞭解台灣創業政策與國外創業政策之差異,該如何
加強我國的創業政策達到鼓勵民眾創業的目標。最後透過研究問題之分析,瞭解
實行創業政策的關鍵因素為何。
4
第三節 研究流程
本研究針對台灣及國外創業政策概況做一整理與比較,依據相關的資料和研究
架構予以分析,針對政策之不足性提出可行之建議,故採下列步驟進行。
一、研究主題與目標確立
確定研究對象,建構本研究計畫的目的與可能的期望結果。
二、文獻閱讀
確立研究主題與目標之後,透過相關文獻之閱讀,組織相關理論,形成研究架
構與問題探討之方向。
三、.資料蒐集與實際訪談
藉由取得相關之刺及資料,設計訪談大綱與研究流程。透過訪談國內執行創業
政策之政府部門與研究創業政策之學者進行訪談,對實際我國創業政策的內容與
執行有更深入的了解。
四、資料分析與解釋
歸納整理訪談與次級資料比較,歸納出現象的關聯性,比照理論架構,進一步
探討與分析。
五、研究發現與架構修改
經由以上歸納發現並非所有創業政策符合文獻定義而歸納至現有構面,需要重
新定義並增加新一構面,進行架構修正。
六、結論與建議
透過以上步驟,歸納研究結果,推論出政策內容與執行面的落差,提出解決方
案與建議。
5
第四節 研究限制
本研究雖然企圖以文獻探討規劃出適當的分析架構來進行創業政策的探討,再
以專家訪談進行驗證與探討,以求提高研究價值。但在研究過程中,仍因資料的
蒐集與個案的挑選等方面稍嫌不夠完善,而有改進的空間。以下論述本研究之各
項限制:
一、樣本數量的限制
本研究採用多個案式的深度訪談法,並以次級資料作為輔佐,但在考量時
間、金錢和受訪者意願等因素下,僅能訪問到五位對政策熟悉的專家與兩位創業
家。若本研究的目的是希望探討政策目標與執行面的落差,需增加目標族群對象
的專家訪談數量,分析結果將會更為完善。
二、訪談深度的限制
本次研究訪問對象為產、官、學及實務界的專家,但礙於其受訪時間的限制,
訪問對象皆只訪問一次,無法藉由不同專家的意見再度詢問驗證,較易形容單一
見解而論定為推論結果,因此可能會造成分析上的誤差與認知上的差異,進而歸
結出可信度較低的結論供後人參考。
三、次級資料的限制
本研究除了以深度訪談作為主要的分析方法外,也兼採用次級資料的蒐集以輔
佐研究。但研究過程中面臨部分次級資料不足,呈現的資訊有些較為片段,造成
必須摻入部分主觀的判斷來推測實際情形,如此一來易造成研究品質和完整性的
下降與分析結果的不正確性。
6
第二章 文獻探討
第一節 創業對經濟之影響
國家經濟成長與創業之間的關係,最早是由 Schumpeter(1934)於”The Theory of
The Economic Development”提出,書中歸納Cantillon、Say 、Marahall 等人有關
於創業家的論述之後,明確地提出創業精神的概念,並將其定義為「發起與管理經
濟資源重分配所需的一連串行為,其目的在於創造經濟價值。」。他認為創業精神
是發現、推動新生產要素組合的本質,創業精神是經濟發展的動力以及進步的泉源。
Drucker(1985)則在「創新與創業精神」一書中指出,「創業精神是一個創新的過程,
在這個過程中,新產品或新服務的機會被確認、被創造,最後被開發來產生新的財
富創造的能力。」因此,而對總體經濟而言,創業是讓經濟體新陳代謝的方法,保
持經濟社會的活力與效率,帶來新的做事方法、新的思考方式、新的產品與新的價
值等。創業精神對於一個國家的經濟社會有強大的影響力,其不但可以活絡社會經
濟活動,並且可以幫助國家在面臨不景氣的時候,持續穩定整體國家的發展。
Birley and Muzyka(2000)對OECD國家的研究認為創業活動與經濟成長率有其關
聯,Audretsch and Thurik (2001)對OECD國家研究中指出,創業活動頻繁的國家
通常有較高的經濟成長率,失業率亦有較大的降低幅度。創業活動能透過創新、改
革和知識外溢,促進經濟成長。Global Entrepreneurship Monitor (GEM)為全球最
大創業活動研究組織,自1999年觀察10國的創業活動,至2008年觀察國家已經增至
43國。每年均發表各國創業指標總體創業指標(Total early-stage Entrepreneurial
Activity Prevalence Rate;TEA)衡量各國的創業活動,並針對創業活動指標與GDP
提出報告。根據GEM Executive Report 2008發表創業活動與國內平均每人生產毛
額統計結果(參閱圖2-1),圖中解釋創業活動與各國經濟發展具有一致性,國內平均
生產毛額低但創業活動高的國家的特性是國家有許多的小公司,但其實市場需求還
未成長。相對的國內平均生產毛額較高的國家,境內的新創公司則是在一成長的市
長且滿足了市場的需求,也加重了這些公司也帶動了國家整體經濟的成長也在經濟
7
體系扮演重要的角色。但隨著新創公司漸漸成長成為了大公司,增加了許多就業機
會,使得許多人追求安定的工作而到大公司工作,創業活動也就漸漸減少了,日本
與歐盟即是一例。近年來,各主要國家或區域經濟組織也解此一關係,開始重視推
動創業的政策,期望藉著政策的推行,鼓勵大眾創業再扮演經濟成長的驅動因子,
包括:降低新創事業的管制和行政障礙、對新創小企業的特殊計畫和服務,推廣創
業教育培養創業家精神,以及在各級教育體系,提高對創業的注意力。
圖2-1 創業指標與國內每人平均生產毛額 (GEM,2008)
8
第二節 創業政策理論探討
在本章最後部分,本章節進行創業文獻探討,藉由文獻討論一、創業政策之內涵 二、
中小企業政策與創業政策之差異 三、創業政策類型 四、創業政策執行組織。由以
上討論系統化的歸納出比較構面,進行各國創業政策之比較。
一、創業政策之內涵
創業是一個複雜的過程,許多因素都可能是創業的促進因素。 創業相關研究多
著重於機會、組織、資源等構面進行討論。但外在環境因素也影響了創業家的動機,
因此如何通過合理的政策來促進這些因素形成並發揮應有的作用已經引起學者們的
關注。 創業政策在最近幾年才開始得到關注,從20 世紀到90 年代中期開始,經濟
合作與發展組織、歐洲委員會、聯合國國際發展組織、歐洲委員會、聯合國國際發
展組織及亞太經濟合作組織等開始考察、研究創業活動對經濟所做出的貢獻,並試
圖探尋提高區域創業活動水平的解決方案。創業政策是直接影響一個國家或地區的
創業活動水平的手段或策略,更確切地說,創業政策表現在開始前階段、開始階段
以及開始後42 個月內的創業過程中,透過政策來鼓勵更多的人選擇創業,使他們開
始跨入創業幼兒期和早期階段(Lundstrom and Stevenson,2001)。創業政策涉及的
範圍很廣,從地區到國家,從勞力型經濟到高技術經濟,它全面地涵蓋了政府的管
理能力,從制度政策到經濟發展,從而改善貧困局面(Hart,2003)。總之,創業政策
就是政府通過地區、產業及國家促進創業活動的政策。
Lundstrom and Stevenson(2001)是最早關注於創業政策議題的兩位學者。 他們
認為創業政策的本質就是刺激創業,是為激勵一國或地區經濟主體的創業精神並提
高其創業活動水平而採取的政策措施,他們針對創業過程的前期、中期、後期各個
基段,著眼於創業者的創業動機、機會、和技能,並以鼓勵更多的人創見自己的企
業做為政策規畫的目標。 他們提出了創業政策的框架(參見圖2-2),制定創業政策
時應該考慮以下三個層面:
9
(一)機會:
為潛在創業者提供資源和環境支持,創造更好的創業或企業擴張機會,作法為向
小企業和新創企業提供稅收優惠和融資便利,減少創業者的行政負擔及手續的複雜
性已達到降低創立企業門檻。
(二)技能:
使創業者得到創業所需的知識與技能,主要是透過各類機構發展創業教育、創業
和企業管理培訓,以及幫助中小企業主或創業者建立人際網絡,提高潛在創業者或
初創企業業主的創業和經營管理能力。
(三)激勵:
在個人層次上激勵人們進行創業,強化個人追求創意的傾向。政府樹立創業成功
典範帶動潛在創業者,透過營造社會文化來強化人們的創業意識,政府並以獎勵的
方式鼓勵個人創業。
10
圖2-2 創業政策構成因素模型 (Lundstrom & Stevenson,2001)
這樣的創業政策框架下需要包括以下方面的執行來落實創業政策的,分別為促進
與推廣創業文化、發展創業教育、減少進入障礙、資金支持與商務支持、刺激目標
群體。 減少進入障礙、幕集資金和商務支持屬於機會要素範疇。 創業教育屬於動
機也屬於技能要素範疇而目標群體(潛在創業者們)最終會與這些政策體系整合,並
創建新企業。 創業文化的促進與推廣則屬於動機要素。除了理論框架,Lundstrom
and Stevenson(2001)更建構了一個創業政策的衡量框架(參見圖2-3)。根據創業政
策框架,可以對一國和地區的創業政策進行整理和分析,從中發現存在的問題和政
策內容的優勢和劣勢。這樣的衡量框架對於國家的創業政策制定有重要的意義。
11
圖2-3 創業政策的衡量框架(Lundstrom & Stevenson,2001)
Halt(2003)認為,創業政策可以從創業和政策兩個角度來理解,對於政策,可以
採用一個寬泛的政府政策的定義,而"創業"則可定義為開創或擴張新企業的過程,
創業政策的目的就是為熊彼特式的企業家從事創新與創業活動營造良好的環境和氛
圍以減少初創企業面臨的不穩定性。創業政策的範疇涵蓋從地方到中央甚至國家以
外的多方政府活動。
Kayne(1999)把創業政策集中在新企業的出現及增長上,他認為創業政策應該包
括:
(一)創業共識:
主要包含三個內容:一是把發展創新視為經濟發展戰略的一部份;二是在地區發展
政策中區別中小企業政策和創業政策;三是重視創業者。
12
(二)稅收和規制環境:
政府通過減少稅收及降低制度要求來減少人們創業的成本,並促進人們創業。
(三)資金的獲取:
尤其是創業初期的權益資本事重要的。國家通過鼓勵商業銀行為企業進行融資、
貸款以及建立基金項目等計劃來促進創業。
(四)創業教育:
通過學校的創業課程進行教育培訓,使更多的人對創業產生興趣。
(五)知識資本:
大學及相關的研究機關培養了許多人才,他們通過知識累積,為國家的創新和技
術發展作出貢獻,所以政府要積極鼓勵私人部門與大學及研究機構之前進行合作,
並推行知識
Rubel(2000)提出了三個為制定創業政策需要考慮的問題
(一)創業者在當前經濟生活中扮演什麼角色
(二)創業者為經濟做出貢獻需要哪些因素
(三)甚麼樣的政策可以滿足這些需要
他建議政府要完善金融機制,完善創業者的計劃,重視創業對經濟做出的貢獻,
建立知識型基礎設施,改革企業註冊和執照制度,完善稅收政策,進行創業教育,
以此來促進創業。
13
Degadt(2004)認為,支持創業意味著促進創造和創新,因此創業政策包含著兩層
涵意:
(一)激勵更多的人創建企業,提高初創企業的存活率
(二)營造更好的創業環境,為新企業創造更好的成長機會等。
Jock Collins(2003)認為,創業政策就是政府所制訂的鼓勵小企業創立、成長的
政策和支持措施。
綜合以上所述,創業政策是以支持個人創業為核心,同時通過改善文化、制度等
環境因素來激勵人們創業,並運用政策工具來培育創業家和中小企業的政策。
二、中小企業政策與創業政策之差異
西方國家從20 世紀中期開始實施中小企業政策,以扶持中小企業的成長。
最近幾年,這些國家才開始從中小企業政策轉向創業政策,即在傳統得中小企業政
策領域開始採用促進創業的政策工具,並實施一系列創業的措施。相對於中小企業
政策而言,學術界對創業政策的研究起步較晚。
如表2-1 所示,相對於中小企業政策而言,創業政策關心如下1)目標:關注個人
而非企業 2)政策目標定位於有興趣創立企業的人,如在企業創立前就提供資助等,
提供人們學習創業過程能減低困難、營運企業提供必要的機會、技能、和資助目的
是鼓勵更多的人創立自己的企業,而非像中小企業政策為已經營運的企業提供必要
的經營管理技能或財務上的支持3)定位於普通大眾和特定細分群體,如婦女、青年
等,通常不廣泛運用直接融資,更多是採用非融資支持手段,致力於創造"創業文
化"或增加"創業活力"取代財務上的協助(Steveson,1989)。此外,創業政策面向
企業創造前後的各個階段,包括創業意識的培養、創業基會的創造,與企業規模並
無直接關係,而中小企業政策則主要面向中小規模的既有企業,與企業成立的時間
並無直接關係。但兩者又不是截然分開的,其交叉如圖2-4 所示。
14
表2-1 中小企業政策和創業政策特徵比較(Stevenson,1989)
特徵 中小企業政策 創業政策
目標 促進企業成長,提高生產

激勵更多的人自己創立
企業
定位 現有公司組織(團體) 新企業開創者(個人)
服務對象 容易識別:已有企業 難以識別:潛在或新創企
業家
支持方式 直接融資支持(稅收、貸
款、擔保等)
非融資扶持(網絡、教
育、顧問諮詢)
傳遞體系 已經完善 有許多新的參與者
實施方式 通常屬於被動、落後 超前行動
結果成效 通常是中期(四年內見
效)
期限較長(需要更長的時
間才能見效)
圖2-4 創業政策與中小企業政策的交叉關係(Stevenson,1989)
15
三、創業政策類型
國情、歷史和社會狀況皆影響政策之形成,各國中小企業的歷史沿革和對創業政
策關注時間也不盡相同, 創業政策的內容上也相差甚遠。Lundstrom and
Stevenson(2001)根據10 個國家和地區的經濟結構、政府角色、創業發展動態以及
自身的經濟、政治和社會狀況因素,並根據制定政策過程中遵循的政策結構和過程、
目標策略和計畫、促進創業階段及鼓勵人們成為創業者等要素組合,進行創業政策
類型分類成中小企業延伸政策、利基型創業政策、新企業創建政策和整體創業政策
等四種類型。
(一)中小企業延伸政策
實施這類政策的國家有著完善的中小企業支持組織,其中中小企業政策具有很大
的社會影響力,政策的內容涵蓋了中小企業的創立、成長等各方面。因此這些國家
的創業政策是由中小企業政策的延伸和加強。這類創業政策體系中也有專門負責創
業政策的政府相關部門和組織,但其影響不如負責制定和實施中小企業政策的組織
機構,更有些只是附屬於中小企業管理部門內的業務。這類型政策延伸方面主要涉
及的是創業貸款、融資擔保和創業經營管理培訓等。此類型的創業政策與中小企業
政策相比,相對於資源的獲得是屬於弱勢的一方,也較缺乏長遠的與深度規劃,如:
全民創業教育和創業文化機構等政策措施。我國與美國是實施這類型創業政策的代
表國家。
(二)利基型創業政策
政府針對特殊的目標族群採取一系列促進創業的措施,所採取的政策。利基性創
業政策可分為兩種類型:1)弱勢群體利基型創業政策。目標群體是在創業方面可能具
有一定劣勢的群體,他們通常不易獲取創業相關訊息與創業貸款、屬於弱勢的一方,
如:婦女、青年、少數民族、失業者、原住民等。因此這類型政策最主要的目標是幫
助這些群體克服創業過程中可能遭遇到的障礙和困難。2)技術型利基創業政策。此
類型的政策主要是針對具有創立高成長性企業潛力的群體進行激勵,如:研發人員、
16
大學教授及具有技術和經驗的人員等。其實這是一種"科技創業政策",主旨在促
進具有高科技、高成長潛力的企業創立和成長,並促進國家經濟的增長和就業的增
加,這些國家的創業政策體系都非常重視研發資助、資本支持和育成中心的建立,
鼓勵擁有專業技術的人員創業。愛爾蘭是執行利基型政策最典型的國家,我國及其
他國家皆把此政策作為參考並採取類似的做法。
(三)新企業創建政策
這類政策主要是要促進新企業的創立,政府透過法律和制度保障以支持性的政策
措施來達成目的。政策內容主要是簡化企業創立程序,提供一站式創業服務、微型
創業貸款和擔保、創立企業的相關信息、創業培訓及企業顧問諮詢等。此外,如同
利基型政策是鼓勵特定目標群體進行創業,如年輕人、婦女和失業族群等。西班牙
是實施此種創業政策代表之國家。
(四)整體創業政策
整體創業政策為一綜合性的創業政策,涵蓋的範圍包含前述的各種目標及措施。
實施此種創業政策之國家一般都有完善的創業政策體系,並且由主管部門領導、跨
部門合作的組織型態,同時制定政策旨在營造創業文化、建立創業促進機制和創業
教育體系等長期政策實行,加拿大、芬蘭、英國和荷蘭等國是實施整體創業政策最
為典型的國家。這些國家有比較完善的創業政策體系,創業政策實施效果也較好
(Acs,2005;Audretsch,2005)。
四、創業政策執行組織
創業政策類型的不同,往往是因為各國採取不同的組織結構來制定和實施政策。
許多國家的政府都設立了專門負責創業或小企業的部門和事務性辦公室。Lundstrom
和Stevenson(2001)將國家專門負責創業政策的機構進行了比較分為三種類型。
17
(一)垂直型組織結構
這種組織結構中,幾個特定的政府部門執行不同內容的創業政策,每個部門各自
負責自己所屬的政策領域或目標,各部門之間相互干涉或合作相對較少。採用此種
組織類型的國家中,很難識別中小企業或創業政策所有的元素。創業政策目標也分
散在不同部門的政策文件中,每個部門只關注自己的政策,因此很難對創業政策的
連貫性和一致性做一完整的表述。由於各部門實行垂直型領導,幾乎所有的創業發
展和促進活動都在地區層次進行,缺少國家層次的統一框架來指導創業政策的實
施。
(二)水平型組織結構
水平型組織結構為水平多部門聯合的組織模式,各級政府和各政府部門在全國範
圍內共同致力於塑造良好創業環境與水平。水平型組織的另一個重要特點就是注重
創業政策和中小企業政策的相互依存性,這種組織模式透過相關文件來完整地表述
創業政策,創業政策的透明、連貫是這種組織的特徵。此類型組織面臨的挑戰是如
何有效的管理各部門及各級政府單位的多層次網絡,以及與財政部、教育部等政策
配合實施。
(三)傘型組織結構
與前兩種組織的差異是傘型組織是設立一個專門機構負責制定創業政策,透過其
下屬組織和相關機構來具體實施創業政策,並對其組織進行監督與管理以確保創業
政策的連貫性與一致性,美國和英國就採用了這種模式。美國對中小企業政策進行
專門立法,設立了中小企業管理局,這些有著特殊授權的政府專門機構的目標為制
定、協調和實施中小企業政策,並且與可能影響創業政策相關措施的其他部門進行
合作。此種組織由於有專門且集權的部門統一領導,優點是更容易進行部門間的溝
通協調,並進行資源調配與政策調整,整體而言實施效果較佳。但面臨的挑戰是創
業政策措施可能影響其他部門的活動和績效,因此需要更謹慎的與其他部門的政策
交叉和合作。如何使更多部門充分地瞭解其政策可能影響中小業政策和創業政策,
18
是必須解決得一大問題。(Acs & Audretsch,2004)
由以上三種創業政策的組織模式進行討論,任何組織各有利弊,沒有絕對的優勢
與劣勢。 由於創業政策受到許多因素的影響,水平型創業組織似乎為較佳的執行模
式。但事實上,如果組織體系中缺乏核心部門領導,創業政策實施起來會很困難,
OECD 等國際組織呼籲建立中央集權的中小企業局或專責機構負責。
由上述創業政策文獻內容觀之,創業政策應該包含的目標整理為下:
(一)建構促進創業的文化和機制
一個國家的創業發展水平往往和本國的文化緊密相關,要促進創業,政府就應該
採取相關措施來建構能最大見度地促進創業的文化和相關的機制。作法可以是通過
新聞媒體的宣傳來提高人們創業的意願。美國媒體往往大肆報導、吹捧創業家、敘
述創業故事,這些都是具體的做法。這對尚未建立起創業文化的國家尤其重要。另
外頒發創業和中小企業獎項是最常使用的促進創業工具,政府有意的數立令人欽佩
的企業家典型,可以激發和鼓舞人們創業成為企業家(Dedgt,2004;Lundstrom &
Stevenson,2002)。
(二)實施目標群體政策
由於創業者的背景、經歷和動機等不同的多樣化群體所組成,其創業援助的
需求也是不盡相同的。統一的創業政策很難滿足不同創業群體的需求,有些特定的
群體在創業方面有先天的劣勢。因此,有必要針對不同的特殊目標群體制定和實施
不同的創業政策。最常見的目標群體有青少年、婦女、少數民族、失業人士等。為
了有效的識別目標群體的需求,來制定可行的解決方案,可成立專門的諮詢委員會
來提供服務(Halt,2003;OECD,2000)。
(三)營造促進創業的法律環境
19
新創企業和中小企業在市場競爭中面臨許多挑戰,特別是在繁複的法律規範
前,中小企業在創立和發展過程中會面臨很多的問題和挑戰。要促進新企業的創立
和中小企業的成長,政府首先應該致力於位創業營造良好的法律環境,在減少企業
進入和退出的障礙同時,減輕小企業的法律和行政負擔。為促進新企業的創立,許
多國家開始採取簡化申請的程序。有些國家提供了"一站式"法律服務站、政府法
規網等,為了這些創業家或中小企業負責人解答疑惑並提供諮詢的服務。更實際的
做法是減少創立企業的規定和手續(Dedgt,2004;Lundstrom & Stevenson,2002)。
(四)提供創業融資和便利貸款
許多國家的政府採取各種措施來滿足創業者和中小企業的融資需求,如:創立
中小企業銀行,實施中小企業貸款政府擔保計畫,設立小型貸款基金、風險資本基
金和成長貸款基金,建立天使與創投的投資網絡,實施創業稅收優惠等措施
(Kayne,1999;Rubel,2000)。
(五)建構扶持小企業的基礎結構
在建構扶持小企業基礎結構、資助小企業主和新創企業方面,各國都採取了許多
有效的措施,主要包含了一站式服務、網路資源、顧問諮詢制度、企業外部網絡、
設立育成中心等。這些措施的目的是減少創業者在獲取商業信息、技能、關係網絡、
專業知識和建議方面可能遇到的障礙。幾乎每個開發中國家都有扶持中小企業的相
關組織,為新創和中小企業提供諮詢、建議、規劃等服務,並開闢方便的融資以及
市場和技術等資源交換管道(Lundstrom & Stevenson,2002)。
(六)發展全民創業教育
只對青年進行創業培訓是不夠的,必須有計畫的長遠規劃發展全民教育,把創業
教育和從小學到大學各層次的學校教育結合起來,使創業教育更為完整並向下扎根
(Kayne,1999)。
政策是否針對特定的目標族群進行輔導,各國創業政策的執行組織也因創業政策
20
類型的不同而有所調整,本研究將以文獻討論之結果進行各國創業政策之比較。
21
第三節 我國與各國創業政策
一、我國
(一)政策類型
台灣的創業政策的是先由中小企業政策所發展出來,屬於中小企業政策延伸類型。
台灣自民國55年政府首先由行政院國際經濟合作委員會成立「中小企業輔導工作小
組」,目的主要是針對中小企業主的資金需求舉辦小型工業貸款及週轉業務。之後並
進行組織改組,「中小企業輔導工作小組」改組為「中小企業輔導處」,辦理中小企
業調查、發展、研究先進國家之輔導方法,推動技術、管理、財務及 合作組織等工
作。經濟部於民國70年元月15日成立中小企業專責輔導機構─經濟部中小企業處,
以協助中小企業健全發展。民國80年總統公布施行「中小企業發展條例於民國,同
年發布施行「中小企業認定標準」、「中小企業發展基金收支保管及運用辦法」,暨「中
小企業輔導體系建立及輔導辦法」,我國中小企業政策漸行完整。
政府體認中小企業是經濟發展的原動力,經濟型態也有過去的勞力密集型轉變成
知識經濟的時代,面對知識經濟下所引領「創業創新」的世界潮流。經濟部中小企
業處於1996年發展推動育成產業,以「育成中心」、「創業知識資訊」、「創業資金」
等三大策略為架構,為中小企業或新創事業建立了一個創業創新育成平台(參見圖
2-5),在這個平台上提供這些中小企業主於事業發展時可能面臨的困難進行輔導與
協助,平台內包含了創業、營運所需要的各項技術、知識、資金等,期能建立知識
型的創業社會。
22
圖2-5中小企業創業創新育成平台 (資料來源:中小企業處創新育成中心)
政府也針對特定的族群進行創業方面的相關輔導,屬於利基型政策的一種。民國
91年中小企業處協助協助中高齡失業者開創事業第二春,提出了微型企業創業貸款
推動計畫」、「微型企業創業貸款要點」及「微型企業創業貸款輔導要點」由勞委
會實施辦理。勞委會也針對婦女族群於民國96年提出創業的輔導包含了資金「鳳凰
婦女小額貸款」與免費的訓練課程與經營管理諮詢,民國98年整合成「微型創業鳳
凰貸款 」。青輔會則針對青年於民國57年開辦青年創業貸款;農委會民國62年辦理
「農村青年創業貸款」;原住民委員會辦理自民國64年開辦之「原住民經濟產業貸款」、
「原住民族青年創業貸款」,民國97年開辦「原住民微型經濟活動貸款」等,以上
皆屬於利基型式的創業政策。
23
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
為營造有利的創業法律環境針對稅務及成立公司之資本額,政府分別提出了投資
五年免稅優惠政策與廢除現行設立公司「最低資本額」的政策分別說明如下:
1)投資五年免稅優惠政策
台灣政府鼓勵政府為提振民間投資與新創事業,特別針對產業關聯性較大、可創
造出更多就業機會的製造業,以及與製造業相關的技術服務業給予租稅誘因,實施
租稅減免的措施。以期在這段期間內,企業能針對目前興起的市場需求或未來趨勢
衍生的市場需求,利用現階段政府祭出的租稅優惠,調整自身投資決策,進而創造
出更多的民間投資,改善目前的經濟困境。民國97年提出促進產業升級條例,民國
98年一月通過「促進產業升級條例第9條之2修正條文」,新投資創立或增資擴展的
公司,得依規定五年免徵營利事業所得稅,可望藉免稅鼓勵新創事業與現有
企業繼續投資,刺激景氣更可創業就業人數。
2) 廢除現行設立公司「最低資本額」
經濟部考量在目前經濟環境欠佳下,業者可用基本開辦成本迅速成立公司,不必
閒置多餘資金,有助於民眾創業,達到振興經濟的效果。根據世界銀行調查,我國
現行的「最低資本額」超過國人的平均所得,世界排名第一五七名,顯見在台灣開
公司很困難,為改善經商環境,節省企業開辦成本,因此提案修法。立法院院會民
國98年四月三讀通過「公司法修正案」,廢除現行設立公司「最低資本額」由中央
主管機關統一規定的限制,之前的規定是股份有限公司為五十萬元,有限公司為二
十五萬元,經過修正未來公司資本額即使只有一元,經會計師查核簽證認定資本額
足敷設立成本即可。
24
(2)提供創業融資和貸款便利:
1)信用制度建立
中小企業與新創事業在申請貸款時,往往因為擔保品的不足而無法獲得銀行的核
准,各國為協助中小企業能順利取得資金,紛紛成立了信用保證組織來協助企業發
展。信用保證制度約起源於1840年瑞士家族間之保證,由共同血緣關係的家族組織
對其成員給予保證,協助其事業發展;此後,逐漸演化成地區性同業組織的信用保
證。1929年世界經濟大恐慌,由於協助企業度過難關的需要,促進了信用保證制度
的發展;瑞士、西德地區性或同業性的信用保證組織紛紛設立,日本亦於1937年設
立第1家地區性的東京信用保證協會。第二次世界大戰後,企業進行經營合理化與設
備現代化之融資需求殷切,各國中小企業也共同面臨抵押不足問題;中小企業信用
保證制度,乃如雨後春筍般紛紛出現,迅速發展。西歐各國包括西德、荷蘭、瑞典、
芬蘭、比利時、英國、法國、義大利等,都有由政府直接或間接參與協助的中小企
業信用保證機構。美國也於1953年設立小企業局,對中小企業提供包括信用保證在
內之各項輔導措施。戰前日本所設之信用保證協會,戰後普及全國各縣、市。韓國、
印度、印尼、南非、泰國、菲律賓等也陸續設立信用保證機構。
全球信用保證制度之推行,目標雖相同,但執行方式與制度內容,端視各國經濟
發展情況與政府輔導政策而定。在組織方面,有由政府機構直接辦理者,有另設財
團法人或以公司等其他型態經營者。在保證方法方面,種類更不勝枚舉,有直接辦
理而負擔全部融資風險者;有居於金融機構融資輔助地位,承擔部分風險者;亦有
於保證功能之外,另併同辦理相關信用保險、直接融資、或融資以外之各種輔導者。
台灣於民國63年成立了中小企業信用保證基金,成立的目標為排除中小企業申請融
資時擔保品欠缺之障礙中小企業申請融資困難之原因,就其內部因素來說,一部份
是經營能力或經營績效問題;另一部份則是擔保能力問題。就後者而言,乃中小企
業本身規模小,資金來源不易,財務結構相形脆弱,所產生之普遍現象。信用保證
之提供,對於具有發展潛力,經營狀況與信用紀錄正常之中小企業,可排除其擔保
品欠缺之障礙,解決申請融資之困難。提高金融機構辦理中小企業融資意願由於中
25
小企業融資筆數多、金額小,因此,融資作業成本相對較高;加以中小企業會計制
度一般多不健全,徵信不易,且其先天上即缺少自有資金,易受景氣衰退影響而倒
閉,故融資風險較高,而減低金融機構對其融資之意願。信用保證之提供,可使金
融機構對中小企業融資風險直接降低,辦理意願提高;亦使基金與金融機構辦理中
小企業之無擔保品信用融資作業能力逐步提高,彌補辦理中小企業融資成本較高與
風險較大之先天缺陷(段樵、伍鳳儀、劉常勇,2003)。
配合有關輔導機構擴大輔導效果信用保證之提供,除以中小企業經營狀況、信用
紀錄、貸款運用及償還計畫等為辦理依據以外,亦以政府政策為依歸。在消極方面
為對各項輔導措施,配合提供信用保證,使輔導工作所需相關融資得以辦理,落實
輔導效果;積極方面,則在將每一信用保證措施均與產業發展方向配合,引導中小
企業融資之辦理與中小企業升級的需要相結合,誘導中小企業改善其經營管理,提
昇生產技術與研究發展能力,達到自助人助之輔導目標。 有了上述的信用保證基金,
政府推動創業政策的貸款也以此為基礎協助無擔保品之創業家與中小企業融資。
2)政策性貸款實行
針對創業初期政府提供多項輔助貸款專案,專案有「青年創業貸款」、「微型企
業創業貸款」、「農村青年創業貸款」、「原住民經濟產業貸款」、「原住民族青
年創業貸款等」。 政府主要有三大政策性的創業貸款,分別是「創業鳳凰婦女小額
貸款」、「微型企業創業貸款」、「青年創業貸款」。民國98年勞委會將「微型企
業創業貸款」與「創業鳳凰婦女小額貸款」整合,推出「微型創業鳳凰貸款」,以
20-65歲婦女朋友及45-65歲中高齡民眾為申貸對象,提供最高100萬元的創業資金,
由民眾統一向勞委會提出申請,經審查通過後轉介金融機構辦理貸款,與原先的「微
型企業創業貸款」直接向銀行提出申請,有很大的不同。勞委會為提高民眾創業風
險的意識,申貸者的條件主要為二:
26
第一.曾參與創業研習課程或創業已滿六個月,並經創業諮詢輔導所經營事業員工
數(不含負責人)未滿五人
第二. 所經營事業符合商業登記法第五條規定得免辦理登記之小規模商業,並辦有
稅籍登記未超過二年或是所經營事業依法設立登記未超過二年。
以上限制申貸者資格皆是希望創業者已經對創業有充分的瞭解,不只是一時興起
的衝動型創業,期望創業者能將事業永續經營下去。
青年創業往往最缺乏資金,為協助青年創業、並促進國內就業。因此,民國57延
政府開辦這項「青年創業貸款」,來解決創業資金需求問題。資金來源方面,這是
由經建會的中美基金與相關承辦銀行共同出資,主辦單位為青輔會。青年創業貸款
的對象為年滿20~45歲之青年,個人申請最高可達100萬,每一事業體貸款上限三百
萬元。青創貸款另一特點是屬於一次的政策性低利貸款,也就是說一生不管創業幾
次僅能申請一次。青年創業貸款的本意是幫助已經有在營業的公司,使其能經營的
更好,而不是先跟銀行借一筆錢,然後再去創業,較前兩項貸款較無不同的是申請
者的條件主要為
第一. 須是設立未滿三年公司或行號之負責人或股東
第二. 申請人過去三年內須受過大專校院或政府自辦、委辦或政府認可之民間單位,
所開辦與創業輔導相關之課程 20 小時以上,並檢附相關證明文件。
以上政策性貸款整理比較如下表2-2
27
表2-2 政策性貸款比較
名稱
項目
微型創業鳳凰貸款 青年創業貸款 農村青年創業貸款 原住民青年創業貸款
法源
微型創業鳳凰貸款要點 行青年輔導委員會輔導青年創
業要點
加速農村建設「輔導農村青年創
業與改進農業經營專案貸款要
點」
原住民族綜合發展基金
申請資格
1.年滿20歲-65歲婦女
2.年滿45歲-65歲民眾
年滿20~45歲之青年 年滿18~40歲之青年 年滿20~45歲之青年
申請條件
1.曾參與創業研習課程或創業
已滿六個月,並經創業諮詢輔導
所經營事業員工 數(不含負責
人)未滿五人
2.. 所經營事業符合商業登記
法第五條規定得免辦理登記之
小規模商業,並辦有稅籍登記未
超過二年或是所經營事業依法
設立登記未超過二年
1.須是設立未滿三年公司或行
號之負責人或股東
2. 申請人過去三年內須受過大
專校院或政府自辦、委辦或政府
認可之民間單位,所開辦與創業
輔導相關之課程 20 小時以
上,並檢附相關證明文件。
3.服役期滿或依法免役者。
1.農業院校畢業或受過農業專
業訓練或農業經營有傑出表現
經縣級以上政府機關表揚者。
2.有志留村從事農業生產、加
工、運銷、手工業及農業服務等
事業之創業或改進擴充之青年。
1.曾參加政府職業訓練取得結
業證書、技術檢定合格證書、相
關職業執照者。
申請方式
勞委會受理審查後轉介承貸金
融機構核貸
青輔會辦理聯合審查並推薦轉
介承貸金融機構核貸
農委會之審查會通過轉介金融
機構核貸
直轄市區、鄉(鎮、市、區)公
所受理貸款案審查轉介承貸金
融機構核貸
(本研究整理)
28
表2-2 政策性貸款比較(續)
名稱
項目
微型創業鳳凰貸款 青年創業貸款 農村青年創業貸款 原住民青年創業貸款
貸款額度
最高100萬,稅登50萬 個人申請最高可達100萬,每一
事業體貸款上限三百萬元。
貸款總餘額最高600萬元,初借
或申借本貸款未滿一年者,以
300萬元為限。
最高為1000萬元需全額擔保,
300萬以下可無擔保品
利率
1.75% 100萬元以下,資本性支出貸款
之年息2.025%;其餘為年息
2.125%)
年息2.5% 300萬元以下2%,300萬元至1000
萬元為2.5%
還款期限
最長7年,無寬限期 無擔保品6年,擔保保貸款10年週轉金貸款最長5年,資本支出
貸款最長10年
週轉性用途最長6年,資本性最
長15年
擔保條件
中小企業信用保證基金保證提
供9成5,免擔保品、免保人。
中小企業信用保證 基金提供9
成信用保證
擔保能力不足得透過貸款經辦
機構申請農業信用保證基金保
證。
原住民族綜合發展基金提供信
用保證
(本研究整理)
29
2.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
政府為為了表揚優秀的中小企業與創業家,經濟部中小企業處期望藉由獎項的鼓
勵,提振我國創業家精神,進而樹立成功創業模式典範,帶動國內創業風潮。目前
的獎項(參照表2-3)分別有新創事業獎為發掘國內擁有創新技術、產品、服務或經營
模式且具發展潛力之新創企業;小巨人獎為鼓勵外銷績優之中小企業根留台灣,於國
際具高度競爭力且企業營運管理健全,發揮中小企業「小而美」之精神,足以作為
國內中小企業之典範,予以公開表揚;國家磐石獎為激勵其升級發展,選拔經營穩健
殷實且各方面表現卓越,對社會有具體貢獻之中小企業予以公開表揚,為中小企業
最高榮譽獎。
(2)實施目標群體政策
政府目前採取的作法為針對不同的族群由不同單位負責,前文也瞭解到有勞委會、
青輔會、行政院原住民委員會專責負責相關貸款,但目前許多創業的研究皆針對女
性族群作探討,因此本研究也將著重在女性創業政策上。
勞委會為專責負責女性創業政策的執行單位,政策的目標為提昇我國婦女勞動參
與率,建構婦女創業友善環境,協助女性發展小型企業,創造就業機會,提供婦女
創業陪伴服務及融資信用保證專案。 除了前文融資的提供,勞委會也提供了不同階
段的創業課程讓有意創業的婦女參與。初階的課程為在各地就服中心或縣市政府開
辦創業入門課程,提供創業準備、商機選擇、風險評估、適性評量及Q & A等課程,
讓有心創業的婦女能對創業有一初步的認識。之後的進階課程內容包括商品知識、
資金籌措、開業準備、市場行銷、財務規劃等實務課程,安排顧問指導學員撰寫創
業計畫書。藉由循序漸進的方式,充分的傳達創業的風險與所需的技能,期能使創
業的門檻降低,並具備經營企業的相關知識。為了使訊息與資源能共享更成立創業
同儕成長互助社群,協助建置商品行銷網路,提供托兒、托兒服務及社政資源轉介
等(勞委會,2009)。
30
表2-3台灣與創業相關之獎項
獎項 新創事業獎 小巨人獎 國家磐石獎
宗旨 鼓勵新創事業積極發展新技術、新設計、新產品及新
服務,藉由優良新創事業的選拔,發掘台灣未來具有
潛力之企業,進而建構台灣成為亞太地區創業與創新
基地。
為拔擢外銷績優之中小
企業,鼓勵其以國內為主
要經營基地,積極開拓國
際舞台,在國際市場上具
高度競爭力,企業營運管
理健全,發揮中小企業
「小而美」之精神,足以
作為國內中小企業之典
範,予以公開表揚。
中小企業為國家經濟
磐石,為激勵中小企業
升級及發展,選拔經營
穩健殷實,在各方面均
表現卓越,並對社會有
具體貢獻之中小企業
給予公開表揚。
對象 成立兩年內之新創事業 成立三年內之中小企業 成立五年內之中小企

申請
條件
自行研發之創新性產品、技術、流程或服務等,須已
商業化或量產者
近3年其中至少2年均有
稅前利,且截至年底無累
積虧損者。
外銷比重或外銷金額達
到標準
1.外銷比重:
(1) 生產製造事業( 註
1):前一年外銷金額占公
司總營業額20%以上。
(2)服務業:前一年外銷
金額占公司總營業額5%
以上。
2.外銷金額:
(1)生產製造業:前一年
外銷金額2億5,000萬元
以上。
(2)服務業:前一年外銷
金額1,000萬元以上。
近3年其中至少2年均
有稅前獲利,且截至年
底無累積虧損者。
參選者必須由工商及
社會團體、金融及學術
研究機構、中小企業輔
導機構、政府機關或國
家磐石獎聯誼會推
薦,並填具推薦書方予
受理。
(本研究整理)
31
3.技能
(1)發展全民創業教育
我國之創業管理研究屬於起步階段,理論基礎不夠深厚,而創業家的實務經驗亦
需經由專業人士轉換成具體化及系統化的教材。近年來政府與民間積極推動創業活
動,經濟部中小企業處、行政院青輔會及青創會等,開設了眾多專業創業課程進行
輔導。但反觀大專院校對創業教育的發展,相對仍缺乏以創業管理為專長的各項師
資。換言之,若要因應不斷擴增的創業課程需求,則需要更多專家學者不斷投入此
一新興學門領域,共同努力發展,才能真正提昇創業教育的水準(謝如梅,2008)。
在創業教育這塊台灣仍有很長的一段路要走,大專創業教育需完善後才能向下紮根
達到全民創業教育的目標。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
新創事業往往較缺乏資源,除了有形的實體資源還有無形的資訊交流,中小企業
處提供了以下幾種資源(經濟部中小企業處,2009):
1)設置育成中心
中小企業處於民國96年結合政府、研究機構、民間企業推動育成政策。創新育成
中心已由1999年36所擴增至2009年已有104所。育成中心硬體提供創業家進駐空間及
辦公設備、共用實驗設備、機械儀器等;營運方面則提供了諮詢服務、專業訓練、融
資資訊或引薦創業投資公司等;行政支援從公司對內與對外合約的建立等,以上措施
欲輔導新創企業能早日茁壯成功。
2)成立馬上解決問題中心
服務對象主要以符合行政院核定之「中小企業認定標準」之中小企業為主。服務
內容主要在於處理中小企業廠商各項有關申訴及求助之案件,並提供中小企業廠商
各類諮詢服務;包含政府對中小企業有關財務融通、經營管理、創業育成及互助合
32
作等相關輔導資訊;為政府與中小企業間、銀行與中小企業間相當重要的溝通橋樑。
3)開辦創業家圓夢坊
中小企業處為幫助中小企業與創業家一個創業的諮詢平台,內容有關於創業諮詢、
創業知識庫、創業社群論壇、法律諮詢等,更提供了與創業相關的部會組織的聯絡
方式,將創業的網絡建立起來,方便創業者尋求幫助。
二. 美國
(一)政策類型
美國經濟的主要動力是中小企業,美國定義少於500人的公司屬於中小企業,且這
些公司富有永續經營能力、創新力及競爭力。1953年美國政府成立中小企業局,專
責作為美國政府設計及執行中小企業政策的機構,屬於中央的執行組織。聯邦政府
方面則有商務部、進出口銀行、外國農業服務單位、中小企業局,負責中小企業的
相關業務。美國有世界上領先的創業經濟,多數人都因為美國人是天生的創業者,
敢於冒險、生活在獨特的國家文化中(US SBA,2009)。但事實上美國政府對中小企業
及創業政有完善的法律制度,對創業方面是強制的引導創業的發展,藉由中小企業
局發展出完整的中小企業政策,長期作為美國政府設計及執行中小企業政策的機構,
提供中小企業建議、協助和權益保護,屬於中小企業政策延伸類型。
美國政府也針對女性企業家在中小企業局下成立了女性企業辦公室以及國家女性
企業理事會,另在各州各州設立婦女商業中心,由這些組織提供女性創業方面的協
助,為利基型政策的部分。
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
33
1)中小企業法規修改
中小企業為美國經濟體系中主要的生產者,但中小企業相對上,比大型企業花費
更多的成本在遵循法規上。為減輕過多的法規對中小企業的衝擊,美國在1980年實
施「法規調適法」,要求行政機構考量其法規與條款對中小企業的衝擊,以降低不
利的影響。1996年通過的「中小企業公平法規實施法」,具體規範政府機構應如何
衡量其法規對中小企業的衝擊。最近幾年,總統行政命令重新鼓勵行政機構依法規
調適法提出適合的考量,最明顯的改變是現在行政機構都要求在法條發展過程中,
早一點提出建議,以保證中小企業可參與法規的制定過程,可減少法規的不合宜,
降低政府與中小企業的執行成本。
2)金融法規修改
在創業初期的階段,創業者能否獲得資金也影響著創業的意願。美國的創業政策
在創業者獲得創業資金方面起了主要的作用。「證券法」為親朋好友在創業早期投資
提供了條件;「銀行法」使創業者可以用信用卡融資;「破產法」於1978年開始在某
種程度上保護了債權人的利益,如果創業者的企業失敗或無法再支付創業貸款,創
業者不會有失去房屋和家庭的風險。 破產法的保護措施帶給人們一個新的觀點,即
創業失敗和破產是可以接受的。 在創業啟動階段,個人資產投資者(一般稱"天使")
也常扮演提供資金的重要的角色,引起個人投資者市場活躍的一個重要政策是「資
本收益稅率的減免」。 1978年以後,美國對股權出賣的資本收益徵稅率比一般的收
入稅要低得多。 此外,美國1986年的「稅務改革法案」減少了個人投資者可利用的
合法避稅計劃的數量,從而迫使他們不得不尋找其他的高回報機會,如作為創業公
司的風險基金和直接股本投資。
(2)提供創業融資和貸款便利:
根據調查許多中小企業初創立時最主要的資金來源是他們自己本身,房屋擁有者
可以拿房子抵押借款以開發他們的企業。美國主要500家快速成長的公司初創立時,
大部分的資本額少於5萬美金且是使用住宅貸款,或是使用信用卡貸款。
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1)執行創投專案
美國政府在資金這一方面在創投方面扮演著重要的角色,「中小企業投資公司專
案」是一個政府與民間組織合作的專案,管理美國中小企業局基金擔保下的私人資
金,提供初始創業以及成長階段的企業主所需的資金,扮演美國企業主以及創投產
業間的橋樑,並填補了企業主資金需求與傳統融資之間的缺口,此專案也扶植了許
多知名企業例如:蘋果電腦、聯邦快遞、英特爾、Octel、Peoplesoft、Staple及Sun
Microsystem。
小型企業投資公司為由美國中小企業局授權與規範的私人機構,利用他們管理
的創投基金,在美國中小企業局的擔保下借款。使用股權以及債權投資有品質的中
小企業,參與創投可以援助他們以較佳的利率從美國政府借得資金,有品質的中小
企業能夠取得股權資金、長期借貸,以及管理上的協助(段樵等,2003)。
2)政策性貸款實行
中小企業局有大量的貸款與貸款擔保方案幫助中小企業取得資金,如:「7A擔保
貸款」,方案為無法經由正常合理貸款管道取得資金的中小企業提供擔保;「小額貸
款方案」提供小額貸款予中小企業,增加更多小型借貸的可能性;「保證發展公司方
案」提供成長型企業長期的固定利率融資,以支應其購置固定資產的需求;「災難貸
款方案」在災難結束後,提供資金援助給他們重建家庭與企業。
由以上美國政府提出許多方案來提供資金協助中小企業,可知美國政府對中小
企業的未來發展是相當重視的。
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2.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
依據GEM近年對各國的調查,創業指標總體創業率美國都是前三名,整個國家創業
文化與氛圍使得美國人民創業意願很高,理由如下:
1)政府全力支持
美國對於企業家精神的社會及文化發展非常重視,在企業成立之前,鼓勵創新與
冒險的文化,獎賞有成就者,對失敗者也提供許多再起的機會。追求商業上的教育
及訓練對美國大學生來說是很普遍的目標,全球許多優秀的商學院也都設在美國,
並有一系列的支援協助可從政府及私人部門資源獲得。
2)媒體推波助瀾
美國的媒體對於成功的創業家都給予大幅的報導,敘述創業家成功的故事,或是
出版創業家的傳記,久而久之創業意識深植於人心。美國Kuffman企業家精神研究中
心曾對美國民眾調查,93%的人認為創業是值得尊敬的。因此創業家是受人尊重的,
人民覺得創業是一種值得敬佩的行為,因此許多人願意創業並期待創業成功也能受
人敬佩。
(2)實施目標群體政策
在女性創業部份,美國女性中小企業在經濟上的貢獻顯著的增加,美國30%的企
業是女性擁有,且女性企業家數的成長超過所有企業家數成長的兩倍。美國中小企
業局的女性企業辦公室以及國家女性企業理事會是唯一兩個特別致力於女性企業家
的聯邦單位。
1)設立女性企業辦公室
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女性企業辦公室負責管理美國中小企業局對105家國內女性企業中心的補助,並提
供線上資訊服務,女性企業辦公室的網站上提供女性如何開創小型事業的資訊,包
括財務、管理、行銷、採購和網路技術上的協助與訓練,以及家庭為基礎的經營,
行政上的縮減開支、貸款、償還貸款與工作福利方面的諮詢,另外還將這些創業的
資訊譯成中文、西班牙文、日文及阿拉伯文等不同語言,協助在美國其他少數族裔
的女性創業(US SBA,2009)。
2)成立國家女性企業理事會
國家女性企業理事會是由聯邦政府贊助的獨立諮詢單位,結合女性企業主及主要
女性商會的代表,提供諮詢顧問給總統、國會以及中小企業局,在經濟政策討論時
替女性企業發聲(US SBA,2009)。
3.技能
(1)發展全民創業教育
1)施行全面性的創業課程
美國創業教育萌芽是在1919年,美國商人Horace Moses創立了青年研究社,為高
中學生實施市場調查、商品定價、促銷方案、財務會計等内容在内的商業教育,也
促成了之後的創業教育。美國大學的第一門創業課程1947年哈佛大學商學院的Myles
Mace教授為MBA學生開設了新創企業管理的課程,之後開始了美國大學開設創業課程
的風潮。美國許多知名的大學,如哈佛、史丹佛、加州洛杉磯分校、麻省理工學院
等都有設立創業課程,創業課程不侷限於商學院,有些學校更把創業課程列入全校
必修課程之一。美國的創業教育經過了五十多年的發展已經非常成熟,正逐步形成
一個完整的社會體系和教學體系,其内容涵盖了小學、初中、高中、大學直到研究
生的教育,為全民創業教育的典範(段樵等,2003)。
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2)理論與實務結合
創業教育是一種開放且不同於一般課程的教學,需要實務上的結合,美國大學非
常重視學生是否能把創業概念實現,因此,舉辦了許多創業實現的活動,最著名的
就是創業競賽。目前最有影響力的創業競賽是由史丹佛大學與麻省理工學院所舉辦
的,如:yahoo又是由史丹佛大學的創業競賽中誕生的,另外美國最優秀的前50家科
技公司,約一半來自於麻省理工學院的創業競賽,藉由這些競賽能把理論與實務結
合,並實現創業概念,增加創業成功的機會。
(2)建構扶持小企業的基礎結構
1)協助發展電子商務
聯邦政府認為電子商務是出口成長的動力,並可以拓展國際化,特別是對於中小
企業。美國政府已經發展出幾個工具來幫助希望延伸其國際電子商務應用的中小企
業,其中包括:線上市場調查、以電子商務為主題的資訊研討會,並提供一套簡介
給利用網路出口的企業參考。
2)設立輔導諮詢管道
網際網路的普及化,使得網路成為低成本且具彈性的訓練管道。網路上的服務範
圍涵蓋從創業指導到出口諮詢,除了美國中小企業局外,還有國家聯邦獨立企業及
Kauffman基金會等兩個私人部門提供中小企業網路資源。美國中小企業局補助私營
機構-1,100家中小企業發展中心、105家女性企業中心以及中小企業訓練網路,提
供80種免費線上課程,例如:虛擬中小企業大學。此外,美國中小企業局和SCORE合
作,免費為企業提供公共服務,包括顧問與諮詢。
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三. 歐盟
(一)政策類型
歐盟面對知識經濟轉型積極推動創業政策,歐盟企業政策的基調是創業精神與創
新,並以中小企業為焦點。為了展示推動企業政策的決心,在2000年1月1日,歐盟
理事會改組,將原先的「中小企業總署」和「產業與創業新總署」合併成立「企業
總署」,由其負責歐盟企業、產業與中小企業相關工作。而企業總署的核心工作著重
於企業家精神與建立支援創新的企業環境兩大方面,以期提振企業競爭力與歐盟的
經濟活動,達成知識經濟的目標。
歐盟理事會認為歐盟需要系統化的政策以促進創業精神與創新,並強調三大政策
方面:第一、鼓勵冒險進取與企業家精神;第二、建立由創投基金、研發創新等政
策有效支援且有利於企業創新、成長與創新的企業環境;第三、確保企業能有效地
接取歐盟內部與國際市場。歐盟的政策主要是要促進新企業的創立,透過法律和制
度保障以支持性的政策措施來達成目的,歐盟推動政策的重點,包括加強創業研究
與政策規劃,並在2003年提出「歐洲創業綠皮書」,在2004年提出「歐洲創業行動
計畫」, 創業政策屬於新企業創建政策(Commission of the European
Communities,2004)。
(二)政策構面
1.機會
(1)營造有利於創業的法律環境:
1)小型企業法案草案提案
為協助中小企業減少行政負擔、增加參與歐盟計劃機會、提高政府採購市場之佔
有率、降低單一市場之跨境貿易障礙,歐盟執委會於2008年6月19日完成「小型企業
法案草案」,期以建立一友善中小企業的商業環境,此法案草案法案以「Think Small
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First」為制定法規政策之原則,以中小企業角度去擬定合宜政策,全力協助小企業
並且傾聽他們的聲音,快速回應。執委會預期的效益為減輕中小企業25%行政負擔成
本,創立新公司所需時間可縮短至1週以內,申請公司營業執照所需時間不超過1個
月。
2)檢視法規
歐盟執委會透過各種管道徵詢各界意見,檢視歐盟法規政策是否符合中小企業利
益。並撤除境內貿易障礙、確認市場之公平競爭,使歐盟成為友善中小企業之單一
市場。
3)簡化稅務流程
各會員國稅務主管機關目前亦已進行規劃一站式服務,以簡化跨境業者之稅務義
務,即跨境投資業者只需符合母公司所在地會員國之稅務法規,不需另遵循投資所
在地會員國之稅務法規,但目前僅適用於通信及電子商務。
4)修改破產法
歐盟為使各界理解破產,對風險和破產有更正面之態度,並排除重新創業的障礙,
針對如何偵測和預防破產,設計一套評估工具,並對問題創業家提供支援服務。其
中英國改革個人清算制度,對不可抗力之破產,允許二次創業,並修正法定破產之
資格,縮短負債清償期間;比利時調整破產法,允許一家企業面臨暫時問題,可嘗
試重整企業,並能儘可能快速清算,法庭可宣告誠實的破產創業家是一項例外,允
許其重整旗鼓東山再起(王金凱,2005)。
5)改善社會保險條件
平衡創業風險與報酬也是一種鼓勵創業的方法之一,例如:德國允許受雇者轉換為
自我雇用者五年後,具有免費享受失業救濟金和使用地區就業辦公室服務之資格;
新創事業在前五年破產,享有最低的社會保險福利;丹麥設立自我雇用之失業基金,
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以會員制運作,讓自我雇用者與受雇者一樣,享有相同社會福利之權利。社會保險
的機制能讓創業者無後顧之憂的投入創業活動,降低失敗後無法維持生計之恐懼。
(2)提供創業融資和貸款便利
歐盟各會員國針對創業融資各自有不同的做法,例如: 芬蘭建立可聚集創業家、
創業天使和其他投資人之交易市集協助融資;法國設立區域性社區投資基金,投資
中小企業,促進區域發展,對保證基金和互助保證社群提供融資,並對投資者提供
租稅誘因;德國推動中小企業貸款證券化計畫,銀行利用創新性融資工具,將中小企
業貸款風險移轉至資本市場,而有更大空間,為中小企業提供新的貸款。
3.激勵
(1)建構促進創業的文化和機制
為推廣創業精神,歐盟理事會支持小型企業法案內的中小企業週。歐盟中小企業
週首次於2009年5月6日至14日在比利時的布魯塞爾舉辦,這期間有一系列的活動,
包含:創業、融資、座談會。另外也邀請34名來自歐盟各國的企業家舉辦座談會進行
交流,座談會上講述了他們的成功故事,分享創業的甘苦歷程。活動期間也搭建創
業體驗活動室,透過活動室民眾能體驗創業家需要經歷的過程和可能遭遇的問題,
提供虛擬的創業體驗。活動期間,一個名為「電視中的企業家」的電視節目開播。
企業家通過電視螢幕講述自己的創業經歷、遇到
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