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研究生:陳宜君
研究生(外文):Chen, Yijiun
論文名稱:行政中立制度之研究-以公務人員行政中立法為中心
指導教授:蕭文生蕭文生引用關係
指導教授(外文):Hsiao, Wensheng
口試委員:盛子龍江嘉琪
口試委員(外文):Sheng, TzulungJiang, Jiaci
口試日期:2012-07-13
學位類別:碩士
校院名稱:國立中正大學
系所名稱:法律學研究所
學門:法律學門
學類:一般法律學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2012
畢業學年度:100
語文別:中文
論文頁數:116
中文關鍵詞:公務人員行政中立公務員義務言論自由集會結社自由平等原則比例原則
相關次數:
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我國公務人員行政中立法雖已於2009年6月10日公布施行,但行政中立觀念仍在初步建立階段尚未真正徹底落實,並且國家為了達到行政中立,可對公務人員基本權利作比一般人民較多限制,則國家得以限制的合理正當性基礎、是否限制過度以及公務人員參與政治活動的合理界限為何即係本文欲深入探討的問題所在。

建立行政中立制度,係為了保障國家行政效率與清廉中立性,因此法律規範焦點會集中在限制公務人員參與政治活動,使公務人員與政黨或政治團體保持適當距離。公務人員參與政治活動時,由於其身分而對國家負有公務員義務,忠誠義務、保密義務、服從義務、保持品位義務也就構成了公務人員行為時應遵守之內在合理界限,至於公務人員行政中立法則構成公務人員外在行為界限。

公務人員行政中立法規範公務人員適度參與政治活動,涉及限制公務人員言論自由、集會自由與結社自由,因此該限制手段必須與公務員職務具有合理關聯性方為妥適。而該法在準用對象上,未細究準用人員職務性質而一併納入規範,不無打擊過廣之嫌;在限制行為上,未依公務人員職務性質作不同程度限制,亦有違反平等原則與比例原則之虞;在罰則與救濟上,則是規範有所缺失以致行政中立成效不彰。因此本論文針對上述問題,嘗試修正並提出建議,冀能對行政中立法制提供粗淺貢獻。

第一章 緒論 1
第一節 問題意識背景與形成 1
第二節 研究範圍與方法 3
第一項 研究範圍 3
第二項 研究方法 3
第三節 研究架構安排 3

第二章 行政中立制度概述 6
第一節 行政中立之意涵 6
第一項 源起 6
第二項 意義與內涵 8
第一款 學理定義 8
第二款 專法定義 11
第三款 小結 12
第三項 規範對象 13
第一款 公務員 13
第二款 其他人員 15
第二節 行政中立之法理 17
第一項 平等原則 17
第一款 概述 17
第二款 行政中立與平等原則 18
第二項 服公職權 19
第一款 意義 19
第二款 行政中立與服公職權 19
第三項 公益原則 20
第一款 意義 20
第二款 行政中立與公益原則 20
第三節 行政中立法制之建立 21
第一項 各國法制發展 21
第一款 美國 21
第二款 英國 23
第二項 建立行政中立法制之要件 26
第一款 規範詳細類型化 26
第二款 訂定罰則 27
第三款 保障公務人員之權利與救濟 27
第三項 我國專法之規範 27
第一款 專法之地位 27
第二款 立法過程 28
第三款 立法目的 29
第四款 規範內容 31
第一目 法律名稱 31
第二目 規範對象 33
第三目 規範態樣 34
第四目 罰則及救濟 36
第四項 我國目前實務運作之難題 37
第一款 政務官常不尊重人事法制 37
第二款 地方受派系及政黨影響 38
第三款 法制建立尚欠完備 38
第四節 本章結論 38

第三章 公務人員在專法上之地位 41
第一節 公務員為憲法基本權利之主體 41
第一項 特別權力關係 41
第一款 意涵 41
第二款 修正 42
第二項 公法上職務關係 42
第三項 我國實務發展 43
第一款 特別權力關係之修正 43
第二款 重要性理論引入 44
第三款 揚棄特別權力關係 44
第四款 小結-公法上職務關係 45
第二節 公務員行為之合理界限 45
第一項 忠誠義務 46
第二項 保密義務 47
第三項 服從義務 47
第四項 保持品位義務 48
第五項 合理關聯性 49
第六項 小結 49
第三節 專法對公務人員基本權利之限制 51
第一項 言論自由 51
第一款 意涵與理論基礎 51
第二款 保護範圍 52
第三款 專法對公務人員言論自由之限制型態 52
第二項 集會自由 53
第一款 意義 53
第二款 保護範圍 53
第三款 專法對公務人員集會自由之限制型態 54
第三項 結社自由 54
第一款 意義 54
第二款 保護範圍55
第三款 專法對公務人員結社自由之限制型態 55
第四節 本章結論 56

第四章 專法合憲性之分析 57
第一節 合憲性審查模式 57
第一項 言論自由特殊審查模式 57
第一款 美國 57
第二款 我國 59
第二項 一般審查模式-平等原則 60
第一款 美國 60
第二款 德國 62
第三款 我國學說 63
第四款 我國實務 64
第三項 一般審查模式-比例原則 65
第一款 德國 65
第二款 我國實務 66
第二節 限制對象 66
第一項 公務人員 67
第一款 合憲性審查-平等原則 67
第二款 修正建議 68
第二項 公立學術研究機構研究人員 69
第一款 合憲性審查-平等原則 69
第二款 修正建議 70
第三項 公營事業機構人員 71
第一款 公營事業機構人員性質 71
第二款 合憲性審查-平等原則 72
第三款 修正建議 73
第四項 正式任用為公務人員前,實施學習或訓練人員 73
第一款 合憲性審查-平等原則 73
第二款 修正建議 74
第五項 超黨派之政務人員 75
第三節 限制行為 76
第一項 動用行政資源或利用權勢 76
第一款 利用權勢使他人加入政黨或參與選舉活動 78
第二款 利用權勢募款或干擾他人募款 78
第三款 動用行政資源宣傳或辦理政治活動 79
第四款 利用權勢干涉他人投票 80
第五款 小結 81
第二項 無動用行政資源與權勢 81
第一款 涉及言論自由 81
第二款 涉及集會自由 88
第三款 涉及結社自由 89
第四款 其他 92
第三項 小結 94
第四節 罰則與救濟 95
第一項 罰則 95
第二項 保障救濟 96
第三項 修法建議 97
第五節 本章結論 97

第五章 結論 100

參考文獻 103

附錄
附件一 公務人員行政中立法與法制委員會政治中立法條文比較 109
附件二 公務人員行政中立法施行細則 115

中文文獻(按照姓名筆劃排序)
一、專書
吳庚,《憲法的解釋與適用》,三民,三版,2004年6月。
吳庚,《行政法之理論與實用》,三民,增訂十一版,2010年09月。
吳信華,《憲法釋論》,三民,初版一刷,2011年9月。
李惠宗,《中華民國憲法概要-憲法生活的新思維》,元照,九版一刷,2011年9月。
李惠宗,《憲法要義》,元照,五版,2009年9月。
李震山,《行政法導論》,三民,修訂九版,2011年10月。
林子儀,《言論自由與新聞自由》,元照,初版,1998年。
陳敏,《行政法總論》,新學林,七版,2011年09月。
陳新民,《憲法基本權利之基本理論(上)》,元照,五版二刷,2002年2月。
陳新民,《中華民國憲法釋論》,三民,修正四版,2001年1月。
蔡良文,《行政中立與政治發展》,五南,初版,1998年。

二、專書論文
Juliane Kokott,李惠宗譯,聯邦憲法法院判決中的平等原則與歧視禁止,收錄:德國聯邦憲法法院50周年紀念論文集下冊,頁135-171。
林子儀,〈言論自由導論〉,《台灣憲法之縱剖橫切》,元照,2002年,頁103-179。
法治斌,〈司法審查中之平等原則:建構雙重基準之研究〉,《法治國家與表意自由-憲法專論(三)》,正典,一版,2003年5月,頁209-246。
湯德宗,〈違憲審查基準體系建構初探-「階層式比例原則」構想〉,《憲法解釋之理論與實務》,第六輯下冊,中央研究院法律學研究所籌備處,2009年6月,頁581-660。

三、期刊論文
月旦法學,「建立行政中立法制」座談會紀錄,《月旦法學雜誌》,第10期,1996年2月,頁4-28。
月旦法學,文官中立與公務員權益保障座談會紀錄,《月旦法學雜誌》,第165期,2009年2月,頁245-259。
江岷欽,〈論行政中立與公共利益(上)〉,《人事月刊》,第21卷4期,1995年10月,頁34-39。
吳信華,〈平等權的體系思考(上)〉,《月旦法學教室》,第55期,2007年5月,頁83-91。
吳傳平,〈重建文官對行政中立的信心〉,《人事月刊》,第31卷第2期,2000年8月,頁35-41。
李惠宗,〈行政中立與表現自由〉,《月旦法學教室》,第49期,2006年11月,頁8-9。
李惠宗,〈禁止公務員加入候選人的「粉絲團」-公務員言論自由及行政中立〉,《月旦法學教室》,第99期,2011年1月,頁6-7。
李惠宗,〈公務員行政中立義務論-我國公務員行政中立法之立法論的檢討〉,《警察法學》,第10期,2011年12月,頁289-333。
李建良,〈公務員的言論自由與政治中立─淺論公務人員行政中立法〉,《中國人事行政學會會刊》,第174期,2011年,頁59-67。
林子儀,〈言論自由之理論基礎〉,《台大法學論叢》,第18卷第1期,1988年12月,頁227-275。
張永明,〈公務員之言論自由〉,《月旦法學雜誌》,第192期,2011年5月,頁81-96。
黃昭元,〈憲法權力限制的司法審查標準:美國類型化多元標準模式的比較分析〉,《臺大法學論》,第33卷第3期,2004年5月,頁45-148。
張俊彥,〈從政治與行政的分合理論探討行政中立之內涵及發展趨勢〉,《考銓季刊》,創刊號,1995年,頁74-82。
許宗力,〈基本權利第六講:基本權的保障與限制(上)〉,《月旦法學教室》,第11期,2003年9月,頁64-75。
許育典,〈以憲法架構檢討公務人員行政中立法〉,《台大法學論叢》,第39卷第4期,2010年12月,頁73-115。
許育典,〈當行政中立遇到言論與學術自由〉,《月旦法學教室》,第85期,2009年11月,頁6-7。
許濱松,〈英美公務員政治中立之研究-兼論我國公務員政治中立應有之作法(上) 〉,《人事月刊》,第12卷第4期,1995年,頁11-17。
許濱松,〈英美公務員政治中立之研究-兼論我國公務員政治中立應有之作法(下) 〉,《人事月刊》,第12卷第5期,1995年,頁46-56。
曹俊漢,〈從多國發展經驗看我國行政中立法的制定〉,《理論與政策》,第11卷第1期,1996年12月,頁117-137。
陳愛娥,〈基本權限制之審查基準〉,《司法院大法官釋憲60周年學術研討會(上冊)》,2008年9月,頁1-39。
章瑞卿,〈從國家公務員遵守忠誠義務之案例探討現代公務員忠誠義務之界限〉,《全國律師》,9卷4期,2005年4月,頁94-110。
陳德禹,〈行政中立的省思與建言〉,《公務人員月刊》,第64期,2001年10月,頁16-25。
黃臺生,〈公務人員行政中立法制化相關問題之研析〉,《國會月刊》,第38卷第4期,2010年4月,頁18-39。
黃錦堂,〈對行政中立法立法的若干思考〉,《月旦法學雜誌》,第10期,1996年2月,頁29-34。
曾明發,〈因應政治環境變遷制定我國公務員行政中立法制應有之體認(上) 〉,《立法院院聞》,第26卷第2期,1998年2月,頁73-85。
銓敘部法規司,〈公務人員行政中立法草案重點析述〉,《公務人員月刊》,第129期,2007年3月,頁4-15。
劉文仕,〈建立公務員政治中立規範的必要性與正當性〉,《司法周刊》,第1005期,2000年8月,頁2。
劉昊洲,〈公務員義務析論〉,《立法院院聞》,第28卷第11期,2000年11月,頁60-69。
賴文恭,〈公務員應保持行政中立之法制論述〉,《考銓季刊》,第5期,1996年1月,頁53-57。
蘇明溪,〈我國公務人員行政中立之探討〉,《立法院院聞》,第22卷第4期,1994年4月,頁 56-59。
黨團協商會議紀錄,《立法院公報》,第98卷第32期,2009年6月1日,頁467-468。
立法院第8屆第1會期司法及法制委員會第22次全體委員會議議事錄。

四、學位論文
徐崑明,《論公務人員的憲法權利─借鑑美國憲法之理論與實務》,國立政治大學法律學研究所博士論文,2011年。
陳柏菁,《從公法學之觀點論行政中立》,國立中興大學法律學研究所碩士論文,1996年。
陳淑萍,《論限制公務員政治活動之合理範圍》,國立臺灣大學國家發展研究所碩士論文,2005年。
張桐銳,《法官的政治活動》,私立輔仁大學法律學研究所碩士論文,1992年。
張智婷,《公務人員政治性言論自由與限制-兼論公務人員行政中立法限制政治性言論之合憲性》,私立東吳大學法律學研究所碩士論文,2010年。
顏宏斌,《從公法學觀點論公務員之政治活動》,國立中興大學法律學研究所碩士論文,1990年。
簡進國,《政務人員政治活動限制問題之研究-兼論我國政務人員法草案》,國立臺灣大學國家發展研究所碩士論文,2003年。

五、政府出版品
銓敘部,《各國公務人員行政中立相關規定輯要》,銓敘部,初版,2004年12月。
銓敘部,公務人員行政中立法專輯,文官制度改革系列叢書第十五輯(續編),台北,銓敘部,初版,2003年12月。
銓敘部,公務人員行政中立法專輯(續編二),台北,銓敘部,2010年7月。

六、網路資料
自由電子報http://www.libertytimes.com.tw/index.htm
全國法規資料庫http://law.moj.gov.tw/
林文益,各國公務人員政治活動之研究,http://www.nacs.gov.tw/NcsiWebFileDocuments/ba59e10bd77f4f1b0c1e70cdb6d3786f.pdf
林文益,維護行政中立以健全文官制度之研究, http://www.nacs.gov.tw/NcsiWebFileDocuments/28edab6f8017a3308e5fdd7d4a154a5e.pdf
國家文官學院,行政中立理論與實務講義,http://www.ncsi.gov.tw/02_trainprogram/08_course.asp?ID=JNOPROCPIOQOI

QRCODE
 
 
 
 
 
                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               
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1. 蘇明溪,〈我國公務人員行政中立之探討〉,《立法院院聞》,第22卷第4期,1994年4月,頁 56-59。
2. 賴文恭,〈公務員應保持行政中立之法制論述〉,《考銓季刊》,第5期,1996年1月,頁53-57。
3. 劉昊洲,〈公務員義務析論〉,《立法院院聞》,第28卷第11期,2000年11月,頁60-69。
4. 劉文仕,〈建立公務員政治中立規範的必要性與正當性〉,《司法周刊》,第1005期,2000年8月,頁2。
5. 曾明發,〈因應政治環境變遷制定我國公務員行政中立法制應有之體認(上) 〉,《立法院院聞》,第26卷第2期,1998年2月,頁73-85。
6. 黃錦堂,〈對行政中立法立法的若干思考〉,《月旦法學雜誌》,第10期,1996年2月,頁29-34。
7. 陳德禹,〈行政中立的省思與建言〉,《公務人員月刊》,第64期,2001年10月,頁16-25。
8. 曹俊漢,〈從多國發展經驗看我國行政中立法的制定〉,《理論與政策》,第11卷第1期,1996年12月,頁117-137。
9. 章瑞卿,〈從國家公務員遵守忠誠義務之案例探討現代公務員忠誠義務之界限〉,《全國律師》,9卷4期,2005年4月,頁94-110。
10. 許濱松,〈英美公務員政治中立之研究-兼論我國公務員政治中立應有之作法(下) 〉,《人事月刊》,第12卷第5期,1995年,頁46-56。
11. 許濱松,〈英美公務員政治中立之研究-兼論我國公務員政治中立應有之作法(上) 〉,《人事月刊》,第12卷第4期,1995年,頁11-17。
12. 許宗力,〈基本權利第六講:基本權的保障與限制(上)〉,《月旦法學教室》,第11期,2003年9月,頁64-75。
13. 張俊彥,〈從政治與行政的分合理論探討行政中立之內涵及發展趨勢〉,《考銓季刊》,創刊號,1995年,頁74-82。
14. 黃昭元,〈憲法權力限制的司法審查標準:美國類型化多元標準模式的比較分析〉,《臺大法學論》,第33卷第3期,2004年5月,頁45-148。
15. 李建良,〈公務員的言論自由與政治中立─淺論公務人員行政中立法〉,《中國人事行政學會會刊》,第174期,2011年,頁59-67。