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研究生:施佳良
研究生(外文):Shih, Chia Liang
論文名稱:環境管制行政中的科學框架與決策困境:以台灣石化產業環評爭議為例
論文名稱(外文):The Science Framework and The Decision Making Dilemma in The Environmental Regulatory Administration: the EIA case studies of the Taiwan Petrochemical Projects.
指導教授:杜文苓杜文苓引用關係
學位類別:博士
校院名稱:國立政治大學
系所名稱:公共行政研究所
學門:社會及行為科學學門
學類:公共行政學類
論文種類:學術論文
畢業學年度:103
語文別:中文
論文頁數:240
中文關鍵詞:科學不確定性知識建構環境影響評估正當性石化產業
外文關鍵詞:Scientific UncertaintyKnowledge ConstructionEnvironmental Impact Assessment (EIA)LegitimacyPetrochemicals
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在經濟發展的過程中,環境污染往往是其代價。石化產業在台灣經濟發展過程中扮演著火車頭的角色,帶動相關產業的勃興,但也帶來日益增加的環境污染與其社會爭議,成為政府部門必須面對的課題。在傳統的環境管制政策當中,科學評估被視為中立、理性客觀之分析技術,能夠有效處理環境問題的方法,其強調專業中立的形象,也與官僚理性所強調的中立性相似。因此這不僅是環境行政程序設計之核心,也是行政正當性的重要來源。但因著環境議題的複雜化、科學不確定性的增加,在行政程序當中,僅著重專家角色的行政程序,相信專家能夠帶來各樣問題的解答,不僅在程序上限制了多元知識類型的進入,既無法共同建構問題、也無法形成決策基礎的一部分;同時行政機關也此程序將決策責任移轉給專家;然而因著科學不確定性,使得專家必須在未知的情況下進行決策,因而使得決策內容會更加保守,讓環境爭議窄化成「如何收集更多資訊」等技術問題。行政機關原欲以專家作為決策正當性的來源,但狹隘的科學想像框架不僅使程序無法有效地處理環境爭議、無法回應來自多元參與者的提問,反而使得決策正當性更加受到嚴重的挑戰。

本研究以國光石化開發案的健康風險議題與六輕工安大火事件兩個案的環評過程為分析案例。在國光石化環評過程,健康風險議題是主要爭議焦點。當時有學者研究指出國光石化營運之後,將對台灣民眾的健康風險帶來重要影響,並指認環評書中所低估或錯估的部分。面對不同的科學研究爭議,環保署依其狹隘的科學框架,欲創制一套評判程序以解決爭議,卻適得其反。與此同時,六輕也在 2010年7 月傳出工安大火事件,地方陸續傳出有吳郭魚、文蛤、雛鴨等大量死亡的農業損失情事,使六輕營運後所造成的環境影響與健康風險問題,受到社會高度矚目。環保署因而要求台塑提出「環境影響調查報告書」進行審查。但環評專案小組因著科學不確定性而難以依科學論證作為基礎做出決策。最終則是以法院判決來作為決策的正當性來源。

本文透過多重資料來源的蒐集,包括田野訪談、環評專案小組會議、專家會議等相關之會議紀錄、相關事件的剪報資料,以及相關會議的參與觀察紀錄等。藉由兩個案的分析,探討行政程序建立在狹隘的科學框架之上時,為何產生行政決策的僵局,探討結構上的侷限與受到的正當性挑戰。並以論述應邁向具社會強健性的知識建構為基礎的開放行政程序,以強化決策正當性的根基。

The scientific assessment in the traditional environment regulation policy is generally regarded as a rational technique. The common impression of scientific assessment is neutral and specialized, which is similar to the major principle of Bureaucracy, organization by functional specialty, defined by Max Weber. Therefore, the scientific assessment has been not only a foundation of environmental administration procedure, but also a resource of legitimacy. On the contrary, while the government just focuses on the scientific evidence in administrative procedure, there will be the political debates unable to resolve effectively. Because administrative procedure is unable to include multi-knowledge from different stakeholders, administration deal with environmental problems only limits to the sufficiency of scientific evidences. Consequently, administration transfers the responsibility about decision making to the experts committee. But experts committee could not make decision definitely, and the decision would be conservative, because of scientific uncertainty. As a result, the interpretation of environmental problems is narrowed to the proof of causal relationship between pollutants and environmental impacts. Since unknown causal relationships always exist, there will be ongoing arguments and disputes of environmental problems. Taking two examples of the environment impact assessment of a fire accident in the sixth naphtha cracking project in July, 2010, and the KuoKuang Petrochemical Project, 2011, the research analyze the hidden science framework and limitation behind the administrative procedure. The finding is that the technicalization of administration leads to government role shrinking and erodes the legitimacy of decision. In order to strengthen the foundation of legitimacy, administration should rebuild an open administrative procedure to foster socially robust knowledge.
第一章、 導論 9
第一節、 研究背景及目的 9
第二節、 研究問題 13
第三節、 研究架構 15
第二章、 文獻回顧 20
第一節、 環境治理的科學與民主 20
第二節、 行政組織的組織結構特色 23
1. 可預測性 24
2. 組織內部的規範與秩序 26
3. 組織面對外部多元資訊的挑戰 28
第三節、 行政組織的行動邏輯:可行性與正當性 30
1. 「依法行政」的可行性邏輯 30
2. 文官的課責與正當性邏輯 33
第四節、 公共政策中的科學框架 36
1. 行政中立與客觀性 36
2. 政策引入科學知識的想像 38
3. 政策中的科學應用:管制科學 40
4. 科學的限制:不確定性 42
第五節、 政策中的專家角色與知識建構 44
1. 政治與科學二分下的專家角色 44
2. 政治與科學的交會:知識建構的多元性 46
第六節、 環境政策中的知識與公民參與 49
1. 審議民主與政策分析 49
2. 環境風險治理的問題建構與知識建構 51
3. 風險治理的權力領域:管制標準設定 54
第七節、 知識建構觀點的參與模式設計 57
1. 具有社會強健性的知識建構:脈絡化 58
2. 公民參與在知識建構中的呈現 60
第三章、 研究方法 66
第一節、 研究設計與研究個案 66
1. 研究設計 66
2. 選擇研究個案 67
(1) 2010年六輕工安大火事件環評爭議 69
(2) 國光石化環評之健康風險爭議 70
第二節、 資料收集方式 72
第四章、 石化產業、環境影響評估與中台灣環境 78
第一節、 石化工業的發展與環境爭議 78
1. 初步發展及逆向整合階段:一輕到四輕的設立(1968-1984) 78
2. 地方公民環境權意識階段:五輕的設置與後勁反五輕運動(1987-1994) 81
3. 地方政府的環保行動階段:六輕的設置與宜蘭反六輕運動(1986-1998) 83
4. 環評制度化階段:七輕的設立與台南反七輕運動(1993-2006) 87
5. 國光石化(八輕)的環境爭議(1995-2011)與石化高值化的產業轉型政策(2011迄今) 91
第二節、 石化工業的內容與產業特性 95
1. 石化工業的定義與內容 95
2. 石化工業的產業特性 100
(1) 資本密集與技術密集 100
(2) 高度資源需求:水、能源、土地 101
(3) 空氣污染與健康風險 106
第三節、 台灣的環境影響評估制度 110
1. 環境影響評估制度:政策環評與兩階段的開發環評 110
2. 環評制度設計的特點:環評否決權 115
3. 環評制度運作的問題:科技決定論的意識型態與形式化公民參與 117
第四節、 台灣中部地區(雲林彰化)背景介紹 121
1. 作為台灣糧倉的雲彰地區:農業、畜牧業與養殖漁業 121
2. 糧倉地上的石化工業:集集攔河堰與雲林離島工業區 125
第五章、 行政程序中的科學、僵局與決策:六輕工安事件 128
第一節、 2010年六輕大火工安事件與建立因應對策 129
1. 六輕發生大火工安事件 129
2. 進入環境影響評估程序:第一、二次專案小組會議 130
3. 從污染問題轉向監測方法:「專家會議」階段 132
4. 科學證據與因果關係的攻防--爭議工安事件是否造成「不良影響」:第三次專案小組會議及第216次環評委員會 133
5. 插曲:「最高行政法院判決」與「公害糾紛仲裁」 134
(1) 針對雲林縣政府裁罰的行政訴訟 134
(2) 工安事件後,地方農業損害的公害糾紛裁決 135
6. 確認工安事件帶來不良影響:第四、五次專案小組會議與第226次環評委員會 135
7. 通過台灣首例「工安事件監測因應對策」 136
第二節、 在行政程序中的科學決策僵局:因果關係與資訊不足 138
1. 因果關係的不同面向:法院判決與公害糾紛 138
2. 受困於資訊不足的專家會議 142
3. 以實證主義邏輯為核心概念的制度設計:「因應對策」 144
(1) 因應對策的行政程序:執行對象 144
(2) 因應對策的技術設計:啟動程序、監測範圍、因果關係 146
第三節、 科學技術框架下的行政程序及其侷限 150
1. 以「確定科學」生產為主的資訊呈現與侷限 150
2. 行政程序中的問題結構轉變:從因果推論轉向資訊生產方法論 153
3. 行政僵局的決策合法性基礎之移轉 157
第四節、 科學不確定性與行政正當性的弱化 160
第六章、 行政程序中的科學正當性競逐:國光石化健康風險議題 164
第一節、 健康風險議題在國光石化環評中的歷程 165
1. 健康風險議題的出現 165
2. 為加速開發而縮短環評程序的程序原則:專家審查與投降機制 166
3. 插曲:「六輕經驗」帶來國光石化健康風險議題的增溫 169
4. 專家審查機制的運作:健康風險專家會議 171
5. 民間對健康風險的論述及其擴散 173
6. 專家審查機制的再現:健康風險評估方法論討論會 174
第二節、 健康風險議題的科學與政治 176
1. 行政機關之科學認知框架下的程序設計:專家會議 176
2. 藉標準設定與合法化來包裹政治/價值:健康風險評估技術規範 180
3. 鞏固「選擇的科學」與「合法化權力」之間的扣連:健康風險評估方法論討論會 184
第三節、 以科學之名:行政機關的科學理解框架及其程序運作 187
1. 「事實與價值二分」的理解框架 187
2. 行政程序中的議題劃界與因果邏輯判定 189
第四節、 展現操控權力的行政程序:爭辯、吸納、技術化 192
1. 「爭辯」反應:捍衛所選擇的科學事實 193
2. 「吸納」行動:強化程序自身合法化權力 194
3. 「技術化」:將自身的政治/價值藉由選擇的技術方法呈現 197
第七章、 結論 202
第一節、 狹隘的科學框架削弱行政決策正當性 202
1. 以「專家」作為遁詞:行政機關的自我設限與責任移轉 202
2. 面對科學不確定性:專家委員會的保守性 204
3. 未被程序所重視的地方居民生活感知與問題詮釋 205
第二節、 建立具有社會強健性知識的行政程序 207
1. 開放程序及脈絡化的問題建構 208
2. 長期的知識建構:以地域為中心的知識生產及應用 211
附件一、收集資訊與參與觀察場域 215
參考文獻 221

圖目錄

圖1-1、研究架構 18
圖4-1、環評程序流程圖 113
圖5-1、六輕廠區工安事件環境監測與蒐證方法流程圖 148
圖5-2、工安事件的環評程序 150
圖5-3、認定基礎與結論差異 158
圖6-1、行政機關的議題劃界示意圖 189
圖6-2、行政程序中的因果判斷概念圖 190
圖6-3、國光石化健康風險議題會議程序 194


表目錄

表3-1、相關受訪者名單 75
表4-1、石化工業相關產品及關聯表 97
表4-2、2003年至2012年各年度石化工業用水量統計 102
表4-3、2013年工業部門及石化工業能源消費結構 103
表4-4、2012年石化工業各行業土地面積 105
表4-5、石化/煉油業空氣污染排放源特性 108
表4-6、設備元件逸散排放特性 109
表4-7、2013年濁水溪流域主要農、牧、漁業作物生產量統計 123
表6-1、環保署對環境行政的認知架構 188

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