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研究生:黃守達
研究生(外文):Shou-Ta Huang
論文名稱:戰後台灣地方自治的轉型:法律史視角的考察
論文名稱(外文):Transformation of Local Self-government in Postwar Taiwan(1950-1994): Based on the Legal History Studies
指導教授:王泰升王泰升引用關係
口試委員:陳翠蓮張正修
口試日期:2015-03-19
學位類別:碩士
校院名稱:國立臺灣大學
系所名稱:法律學研究所
學門:法律學門
學類:一般法律學類
論文種類:學術論文
論文出版年:2015
畢業學年度:103
語文別:中文
論文頁數:222
中文關鍵詞:地方自治國民黨地方派系戰後台灣民主化
外文關鍵詞:self-governmentKMTpostwar Taiwanlocal factiondemocratization
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1950年,無視《中華民國憲法》中制定省縣自治通則、召開省民代表大會、制定省自治法的要求,台灣省政府頒訂了《台灣省各縣市實施地方自治綱要》。表面上,縣市層級與鄉鎮市層級的地方自治體,終於可以全面選舉自己的首長與民意代表;實際上,國民黨政權卻可以透過控制中央政府與省政府,進而控制台灣省的地方自治體。直到1994年,《省縣自治法》與《直轄市自治法》制定,台灣地方自治才完成從「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型。

這樣的轉型是怎麼發生的呢?轉型又是如何可能?本研究即嘗試著從法律史的視角,考察1950年至1994年間的地方自治法制。由於此時期的地方自治受到黨國體制的支配,本研究稱之為黨國支配期。本研究認為,所謂轉型,其實也就是黨國支配期的崩解。要理解黨國支配期的崩解,也必須理解黨國支配期的形成與發展。

本研究發現,地方自治法制具有高度政治性,這不只是黨國支配期所獨具,也存在於1945年至1949年的戰後初期,更存在於訓政時期的中國大陸以及日治時期的台灣。這樣的高度政治性,表現在中央政府是如何「運用」地方自治法制來干預地方自治體的活動。為了確保地方自治法制能夠為中央政府所運用,日治台灣、訓政中國、戰後初期的地方自治法都是由上而下所建立。因為是由上而下,所以比起中間團體與地方社會的自治慣例,作為法規範的地方自治法制要來得較為有用,命令位階法規範又比法律位階法規範更為有用。這也是為什麼,黨國支配期的地方自治法制,會無視《中華民國憲法》的種種要求了。

由於地方自治法制具有高度政治性,所以完成從「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型,也就需要高度的改革動能。這股改革動能,便來自於1990年代初期的政治鬥爭。所謂政治鬥爭,既是反對勢力與國民黨政權的鬥爭,也是地方自治體與省政府及中央政府的鬥爭。

這樣的政治鬥爭可以視為兩種因素的結合。其一,1970年代以來的自力救濟熱潮與1980年代以來的社會運動狂飆,在一次又一次的抗爭當中,作為抗爭發起人或參與者的地方住民,逐漸獲得各界的注意與重視,其政治地位也逐漸提高,這就為鬥爭提供了動能。其二,1980年代後期,反對勢力為了抵抗國民黨政權,不僅奪取了地方自治體的政權,甚至回過頭來「運用」地方自治法制來抵禦中央政府的干預,像是1989年的「地方包圍中央」便是為鬥爭提供策略的顯例。鬥爭動能與鬥爭策略結合而成的政治鬥爭,便構成了地方自治轉型的因素。

然而,儘管政治改革促成了地方自治轉型,但也只是「非憲法所定」到「憲法所定」的轉型而已。轉型前的問題:民主正當性的赤字、直轄省轄二元體制的失衡、規範變遷與社會變遷的落差,不僅未隨著轉型而獲得解決,反而愈來愈嚴重。由此可見,地方自治的轉型有其侷限。如何回應這樣的侷限,即為當代地方自治的重要課題。


第一章 緒論

第一節 前言 1
第二節 問題意識 2
第三節 文獻回顧 3
第四節 研究方法 6
(一) 地方自治的六個面向 6
(二) 規範與實踐的互動 8
(三) 歷史材料的選擇 10


第二章 現代地方自治的源流

第一節 現代地方自治的引進 14
(一) 明治日本 15
(二) 清末民初中國 16
(三) 自治兩難 18
第二節 日治台灣(1920-1945) 20
(一) 日治台灣(1920-1945)的背景 20
(二) 日治台灣(1920-1945)的地方自治 22
(三) 日治台灣(1920-1945)的特色:地方自治的漸進性 29
第三節 訓政中國(1928-1945) 30
(一) 訓政中國(1928-1945)的背景 30
(二) 訓政中國(1928-1945)的地方自治 32
(三) 訓政中國(1928-1945)的特色:黨治原則的地方化 38
第四節 戰後初期(1928-1945) 40
(一) 戰後初期(1945-1949)的背景 40
(二) 戰後初期(1945-1949)的地方自治 42
(三) 戰後初期(1945-1949)的特色:斷裂與延續 50
第五節 由上而下的地方自治 53


第三章 黨國支配緊縮期(1950-1967)

第一節 緊縮期(1950-1967)的背景 56
(一) 撤退台灣的局勢 57
(二) 黨國體制的建立 59
(三) 中央與省的重疊 61
(四) 地方派系的形成 64
第二節 緊縮期(1950-1967)的地方自治 67
(一) 住民面 67
(二) 立法面 73
(三) 行政面 79
(四) 組織面 94
(五) 人事面 98
(六) 財政面 102
第三節 緊縮期(1950-1967)的特色 110


第四章 黨國支配分化期(1967-1994)

第一節 分化期(1967-1994)的背景 112
(一) 直轄省轄的二元 113
(二) 社會變遷的後果 115
(三) 反對勢力的集結 116
(四) 地方派系的活躍 118
第二節 分化期(1967-1994)的地方自治 122
(一) 住民面 123
(二) 立法面 127
(三) 行政面 134
(四) 組織面 147
(五) 人事面 153
(六) 財政面 158
第三節 分化期(1967-1994)的特色 169


第五章、地方自治的轉型

第一節 過程:從自治綱要到自治二法 172
(一) 法律位階化的要求 172
(二) 憲政改革的推進 174
第二節 轉型:「黨國支配」的崩解 177
(一) 轉型前的問題 177
(二) 轉型的因素 181
第三節 後續:「黨國支配」的影響 184
(一) 轉型的變與不變 184
(二) 轉型的侷限 187
第四節 建議:把地方住民拉回來 194
(一) 評價的基準 194
(二) 修正的方針 196


第六章、結論 200


參考資料 205


(一) 資料庫

全國人事法規釋例資料庫檢索系統,
http://weblaw.exam.gov.tw/News.aspx。
臺灣省政府網際網路公報查詢系統,
http://subtpg.tpg.gov.tw/og/q1.asp。
臺灣省政府網際網路公報查詢系統,
http://subtpg.tpg.gov.tw/og/q1.asp。
臺灣總督府府報資料庫,
http://elib.infolinker.com.tw/login_twfubao.htm。
縣市改制直轄市資訊網,
http://web.moi.gov.tw/countyreform/news_content.aspx?id=1。
亞洲歷史資料中心(Japapn Center Asian Historical Records),
http://www.jacar.go.jp/chinese/index.html。

(二) 專書

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內政部編,《省縣自治法際直轄市自治法研訂實錄》,自印,1995年。
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(三) 專書論文與研討會論文

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───,〈臺灣縣市長候選人考試問題〉,收於氏著,《地方自治與新縣制》,聯經,1978年。
───,〈臺灣縣市議員選舉〉,收於氏著,《地方自治與新縣制》,聯經,1978年。
王建民,〈台北縣:區域小派系林立,藍綠陣營分天下〉,收於氏著,《台灣地方派系與權力結構》,九州出版社,2003年。
王泰升,〈日治時期台灣特別法域之形成與內涵〉,收於氏著,《台灣法律史的建立》,二版,元照,2006年。
朱雲漢,〈寡占經濟與威權政治體制〉,收於蕭新煌等著,《壟斷與剝削:威權主義的政治經濟分析》,台北,台灣研究基金會,1989年。
阮毅成,〈臺灣省地方自治工作參加記〉,收於氏著,《地方自治與新縣制》,聯經,1978年。
岡本真希子,〈台灣地方選舉制度問題之諸相〉,收於若林正丈、吳密察編,《台灣重層近代化論文集》,播種者,20004年。
翁岳生,〈我國行政法四十年來之發展〉,收於氏著《法治國家之行政法與司法》,元照,2009年。
高亨庸,〈論鄉鎮與保甲任務之劃分〉,收於周異斌、王一麐、張溥生主編,《中國地方行政制度討論集(第一集)》,上海,博文書局,1944年。
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莊南田,〈地方財政與鎮長稅──對鎮長稅的建議〉,發表於「賦稅法治研討會」,主辦單位:國立臺灣大學法律學系、臺大法學基金會,時間:1995年7月19日。
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薛化元,〈臺灣地方自治體制的歷史考察─—以動員戡亂時期為中心的探討〉,收於中央研究院臺灣研究推動委員會編,《威權體制的變遷:解嚴後的臺灣》,中央研究院台灣史研究所籌備處,2001年。
羅秉成,〈我國地方自治的現狀與檢討〉,收於許宗力等著,《地方自治之研究》,業強,1992年。
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蘇瑞鏘,〈台灣(臨時)省議會「五龍一鳳」對結社權的態度──以「中國地方自治研究會」為中心〉,收於臺灣省諮議會編,《「深化台灣民主、促進地方建設」研討會論文集》,臺灣省諮議會,2004年11月。

(四) 期刊論文

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中國地方自治學會,〈「地方自治法制化」座談會〉,《中國地方自治》,第40卷,第9期,1988年1月。
───,〈「地方自治法制化」座談會〉,《中國地方自治》,第40卷,第9期,1988年1月。
───,〈「地方自治與社區發展」座談會〉,《中國地方自治》,第19卷,第7期,1966年11月。
───,〈「社區發展與地方自治的利弊得失」座談會〉,《中國地方自治》,第23卷,第3期,1970年7月。
───,〈「革新省縣(市)鄉鎮的正當途徑」座談會〉,《中國地方自治》,第25卷,第1期,1972年5月。
───,〈「鄉鎮長應民選抑或官派」座談會〉,《中國地方自治》,第25卷,第4期,1972年8月。
───,〈「議員言責問題」座談會〉,《中國地方自治》,第20卷,第6期,1967年9月。
───,〈中興走廊〉,《中國地方自治》,第26卷,第11期,1974年3月。
───,〈中興走廊〉,《中國地方自治》,第27卷,第1期,1974年5月。
───,〈中興走廊〉,《中國地方自治》,第27卷,第3期,1974年7月。
───,〈中興走廊〉,《中國地方自治》,第27卷,第3期,1974年7月。
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───,〈台灣省地方自治法規的修正〉,《中國地方自治》,第20卷,第1期,1967年5月,社論。
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───,〈從速制訂自治監督法及四權行使法──從台北市公共汽車加價案說起〉,《中國地方自治》,第1卷,第9期,1953年10月,社論。
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衛芷言,《我國中央與地方公共事務劃分之法制規範──一個新制度論的觀點》,國立中山大學中山學術研究所博士學位論文,2004年。
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鄭進興,〈永續台灣新活力 謝長廷推六星計畫〉,收於新台灣新聞週刊,
http://www.newtaiwan.com.tw/bulletinview.jsp?bulletinid=71593。


(七) 新聞資料

大公報,〈今後的中央與地方〉,社評,1946年2月6日。
公論報,〈全面的監察──對各縣市選舉監察小組組成問題一見〉,社論,1957年3月30日
中央通訊社,〈蔡啟塔選花蓮縣長 推花東郡〉, 2014年9月5日。
天下雜誌,〈台灣為何急急推縣市升格?〉,2009年7月1日。
聯合晚報,〈也知週休二日阻力大 六縣市長曾找台階下〉,1990年5月15日。
───,〈"人二"爭論 轉到南投吳敦義下"焚令"遭抗阻〉,1988年10月4日。
───,〈縣府人二室 教局人事課 功能不彰 宜縣長指示 日後裁併〉,1988年8月11日。
───,〈「民主憲市長聯盟」堅持周休二日省府舉行協調會不歡而散 對違法縣市長決依法移付懲戒〉,1990年2月20日。
───,〈人二室及教局人事課 宜蘭縣府決予裁併高縣聞風響應‧彰縣支持現制〉,1988年8月12日。
───,〈上班五天制 雙方喊話 六縣市長:不理會處分 決繼續實施 省人事處::依法懲處 無關政治偏見〉,1990年3月1日。
───,〈不滿警局長被調職苗栗縣長一行赴警署溝通〉,1990年11月15日。
───,〈內埔鄉代罷免主席 昨開臨會投票 正式通過成立 鄉長出面斡旋無效〉,1963年1月20日。
───,〈民進黨台灣國會辦公室 昨提出國土規劃新版本〉,1993年10月10日。
───,〈省府今後調動地方一級主管先徵求縣市長同意〉,1989年12月17日。
───,〈苗栗鎮代 表郭兆才跨了 投票罷免案已成立 將于月內補選代表〉,1953年8月17日。
───,〈通霄罷免洪水木案 投票人名冊明公告〉,1969年10月29日。
───,〈節房搜出風流漢 嬌妻恨夫不成材 鎮民代表累次偷香〉,1953年7月3日。
───,〈罷免鄉代後 又要罷村長 龍井鄉民權大振〉,1953年9月24日。
───,〈縣長有同感 反對換局長 警察殺警察 偶發事件 澎湖縣議會 反對連坐 警政署督察室主任:不會比照「柳彥龍模式」辦理〉,1990年11月22日。
───,〈警察局長換人未先知會 就不讓新人報到高雄縣長卯上警務處長〉,1991年7月14日。


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1. 尹德民,〈高雄市改制直轄市概略〉,《中國地方自治》,第35卷,第12期,1983年4月。
2. 王業立,〈選舉、民主化與地方派系〉,《選舉研究》,第5卷,第1期,1998年。
3. 任卓宣,〈地方審計權底歸屬問題〉,《中國地方自治》,第5卷,第4期,1955年1月。
4. 朱文伯,〈執政黨控制臺灣地方選舉的心理分析〉,《自由中國》,第18眷,第1期,1958年1月1日,頁20-21,收於歐素瑛編註,《戰後臺灣民主運動史料彙編(五)》,台北,國史館,2001年。
5. 吳重禮、黃紀、張壹智,〈台灣地區「分立政府」與「一致政府」之研究:以1986年至2001年地方府會關係為例〉,《人文及社會科學集刊》,第15卷,第1期,2003年。
6. 李守廉,〈論社區發展〉,《中國地方自治》,第22卷,第3期,1969年7月。
7. 李宗黃,〈四權行使法之重要性〉,《中國地方自治》,第27卷,第七期,1974年11月。
8. 杜慶承,〈中央政權輪替對地方派系的影響──彰化縣個案研究〉,《選舉研究》,第12卷,第1期,2005年5月。
9. 施能傑,〈考試權獨立機關化定位的新討論-民主責任政治的檢驗〉,《臺灣民主季刊》第6卷,第1期,2009年3月。
10. 孫義雄,〈淺介警察組織的特色、淵源及其功能〉,《中央警察大學警學叢刊》,第41卷第2期。
11. 翁鈐,〈臺灣省地方自治的回顧與前瞻〉,《中國地方自治》,第1卷,第5期,1953年8月。
12. 高育仁,〈強化地方自治健全基層組織〉,《中國地方自治》,第33卷,第5期,1980年9月。
13. 高應篤,〈建立地方自治萬能政府的途徑──論臺灣現行地方自治行政組織的改進社論〉,《中國地方自治》,第4卷,第9期,1955年4月。
14. 張文汲,〈台灣省各縣市創制複決規程芻議(上)〉,《中國地方自治》,第3卷,第6期,1954年8月。
15. 張良珍,〈試擬四權行使法草案(上)〉 ,《中國地方自治》第3卷,第8期,1954年9月。
 
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