臺灣博碩士論文加值系統

本文旨在回顧2009-2011年台灣性交易修法歷程，探究兩個關鍵轉折：

一、台灣自1973年之後逐漸趨近全面禁娼，為何2009年11月大法官666號解釋會認定社會秩序維護法80條「罰娼不罰嫖」違憲，開啟性交易修法之門？這個修法契機究竟是如何開啟的？

本文認為，大法官之所以認定社維法「罰娼條款」違憲，關鍵是2009年6月行政院長劉兆玄已做出「朝向除罪化除罰化修法」的宣示，但這並非是行政體系自發性的檢討，而是廢娼政策導致2006年前公娼自救會長官秀琴自殺後，妓權運動團體日日春協會發動系列社會行動，也引發了2007年初王如玄律師以民間委員身分在行政院人權小組提案廢除社維法罰娼條款。此案歷經陳水扁執政時內政部悍然拒絕、馬英九執政時內政部拖延修法，至2009年6月行政院長劉兆玄才做出「除罪化」宣示。劉院長之所以做出此宣示，與妓權運動十二年耕耘已捲動部份社會力量支持，及2008年總統政權更替（陳水扁下、馬英九上）帶來的矛盾與機會有關。大法官666號解釋僅認定罰娼條款違反「平等原則」（未論及工作權等），則為行政部門保留了高度彈性的施政空間。此一修法契機的開啟，並非由妓權團體直接發動聲請釋憲，因為底層流鶯的組織實力不足（性交易執法一國兩制使得性工作者利益被分化、非法與汙名使得流鶯發聲困難），且社會對此議題的討論還有待深化，妓權團體判斷性交易修法除罪時機尚未成熟。

二、為何2009年行政院長劉兆玄宣示「朝向除罪化除罰化修法」，但2011年修法的結果卻是「娼嫖皆罰，得設特區」？在這兩年的決策過程中，有什麼樣的重大轉折，影響了修法結果？

本文認為關鍵有三：（一）內政部長江宜樺在2010年10月提出「開放個體戶及小型合作社，不設專區（負面表列）」，此政策相對務實，但引發同黨立委吳育昇、丁守中及民進黨黃淑英立委反彈，且官方在研擬過程中沒有引導民眾認識不同政策取向的利害評估，因此沒能得到更多民意做後盾，時值五都選舉，隔年又有總統大選，官方採取保守策略。（二）更核心的是，對中央政府而言，多數地方政府根本不願扛起與民眾溝通性交易合法地點如何規劃的責任，中央對除罪也沒有要力推，而是視政治風向調整，因此，即使八成民眾支持「有條件開放、應設（集中式）專區」，但政策最後退縮成「娼嫖皆罰，得設特區」。（三）不僅執政的國民黨如此，在野的民進黨亦以「罰嫖」為其政策方向，迴避地方政府「應」規畫合法性交易地點的責任，朝野共構了「選舉當前，合法免談」。除了以上政治因素外，妓權團體則因底層流鶯實力不足，難以爭取到有利於底層流鶯生存、及壯大其自主拮抗力量的修法方案，因而選擇拉長戰線，站在性工作就地合法的立場下，在風化區透過參選建立底層性工作者與社區的溝通機制。

本文認為，在此次性交易修法過程中最爭議的「地點」議題，是在挑戰人們如何「平常化」看待性產業，人們與性交易潛在的利益衝突（如婚姻、教養、治安、房價等）並非無解，因為許多性產業早已存在生活周遭，然而偽善的地方政府與立委不但沒有朝向促進民眾與性產業之間的溝通，反而煽動性道德恐慌來迴避自己面對合法化的責任。改革不能倚賴官方一時的善意，必須在右翼的藍綠政黨之外，發展左翼人民的政治力量。

The purpose of this thesis is to review the process of amending sex trade policy in Taiwan between 2009-2011 and explores about two critical turns:

1.Since 1973, the government in Taiwan took on the approach of gradual abolishment of prostitution, then why The Constitutional Court announced the J.Y. Interpretation No. 666 in Nov 2009 had ruled that it is unconstitutional to punish sex workers but not their clients in Article 80 of Social Order Maintenance Act, which opened up the door of amendments to the law? How did this opportunity happen?

The researcher thinks the key reason why Grand Justices ruled this Article unconstitutional was because Liu Chao-shiuan(劉兆玄), the Premier of Executive Yuan, had made a declaration of “amending the law toward decriminalization” in Jun 2009. However, this declaration was not a spontaneous self-review from the administrative system but the stress from the society. The abolishment of Licensed Prostitution in 1997 had led to the suicide of Guan Siou-chin(官秀琴) in 2006, the head of Taipei Alliance of Licensed Prostitutes(公娼自救會). Sex workers group, Collective of Sex Workers And Supporters (COSWAS), initiated series of social activism for Guan, and these also led to the lawyer, Wang Ju-hsuan(王如玄) as a NGO committee member in The Human Rights Protection and Promotion Committee of Executive Yuan(行政院人權保障推動小組) proposing to abolish the Article 80 in Social Order Maintenance Act. This proposition had undergone strong opposition by the Minister of the Interior in Chen Shui-bian’s(陳水扁) term and in Ma Ying-jeou’s(馬英九) term, the Minister of the Interior also postponed the agenda of amending the law. It was not until Jun 2009 that Liu Chao-shiuan made the declaration of decriminalization. The reason why Premier Liu made this declaration was related to the social supports due to the 12-year efforts of sex worker movement, as well as the tension and opportunity brought about by the presidential political power shift in 2008, when Chen Shui-bian handed over the power to the succeeding Ma Ying-jeou. J.Y. Interpretation No. 666 only ruled the Article 80 that punishes sex workers but not their clients unconstitutional due to “the principle of equality” without touching on the “rights to work”, had left a highly-flexible room for administrative sectors. This initiative of amending the law was not led by the sex worker group, COSWAS didn’t file a petition for constitutional interpretation then because of the power of organizing sex workers being weak for two reasons: first, sex workers’ interests were differentiated by the degree of law enforcement due to different types in sex industry. Second, the criminalization and stigmatization also make it even harder for the bottommost street sex workers to speak out. Furthermore, the social discussion around the issue is yet to be deepened, therefore COSWAS thought the timing of amending the law was still immature.

2. Why Premier Liu’s declaration of “amending the law toward decriminalization” in 2009, took a U-turn in 2011 resulting in “both sex workers and clients are punishable by law universally only if local government sets up designated area for sex trade can be exempted” (so-called extraterritoriality)? What crucial turns happened in this 2-year period that had impacted on the results of the new amendment?

This thesis concludes three key points: (1) The Minister of the Interior, Jiang Yi-huah(江宜樺), proposed “permission of self-employed and small cooperatives for sex workers, using negative listing instead of setting up red-light district” in Oct 2010, which is a relatively practical policy. However, this proposition triggered strong oppositions from same party (KMT) legislators Wu Yu-sheng(吳育昇), Ding Shou-zhong(丁守中) and DDP’s Huang Sue-ying(黃淑英). Moreover, in the policy planning stage, the government didn’t guide the public to know the evaluation of different approaches, and thus, failed to gain more support from the public as backing. It was during the heat of local election and with the upcoming of presidential election in the next year, and thus, the government took conservative strategy to deal with the pressure. (2) What matters most, for central government, most local governments were unwilling to assume the responsibilities of communicating with the public about the planning of the location where sex trade can be legal, and central government just trimmed their sail depending on political concern instead of carrying through the stance on decriminalization. Therefore, even though there were 80% of the public in favor of “conditional decriminalization and setting up designated area”, the policy eventually backing down to the form of extraterritoriality that had never been implemented until now, which was totally departed from the original stance on decriminalization. (3) Not only the KMT in power played it safe, but also the opposition party DDP. DDP took “criminalizing clients” as their policy, sidestepping the responsibilities that local government should designate legal sex trade area. Both of them co-constructed and perpetuated the rotten political culture that in the face of election, only ballots count and legalization of sex trade was undoubtedly off the table.

In addition to the above-mentioned political reasons, for COSWAS, as a sex worker NGO, because the power of organizing was insufficient to struggle for an amendment plan that would benefit the living of the bottommost street sex workers and empower their autonomy to fight, COSWAS choose to extend the battle to deepen the organizing of sex workers. With the stance that bottom sex workers who work illegally should be legalized directly, COSWAS advocates to establish communication platforms with the community through running political campaigns in historical red-light district.

The research concludes in the process of amending the sex trade law, the most controversial issue is the “location” which challenges how people can treat sex industry with normalized attitudes. The potential conflicts about people and sex trade, such as marriage, education, security and property price, etc., are not unsolvable, because sex industry in various forms is already existing in our lives. However, instead of facilitating the communication between the public and sex industry, the hypocritical local government and legislators incited moral panic of sex to dodge the responsibility of the legalization of sex trade. Reforms shouldn’t be depended upon government’s temporary goodwill, we must develop a political power of left-wing people outside the traditional major two right-wing parties.

摘要 i
Abstract iii
謝誌 vi
目錄 viii
圖目錄 xii
表格目錄 xii
第一章 緒論 1
1-1 研究背景 3
1-1-1 1946全面禁止—1956恢復公娼，局部開放 3
1-1-2 1956局部開放性專區（公娼），禁、管並行 5
1-1-3 1973後朝向全面禁止—1997年北市廢娼 7
1-1-4 處罰性交易的法令演變：1943年「娼嫖皆罰」─1991年「罰娼不罰嫖」 13
1-1-5 小結 19
1-2 問題意識與文獻回顧 21
1-2-1 這個得來不易的修法契機是如何來的？ 24
1-2-2 大法官解釋後，政府用什麼方式進行性交易政策的討論？和其他政策相比有何特殊性？ 25
1-2-3 為何政策從「除罪化除罰化」轉向成「娼嫖皆罰，特區除外」？在政策討論過程中，有什麼重要的轉折？ 27
1-2-4 在2009-2011性交易修法期間，立委扮演了什麼樣的角色？ 30
1-2-5 妓權團體與反性工作權團體在性交易修法中的行動策略 31
1-2-6 分析修法的結果 32
1-2-7 小結 35
1-3　研究方法 36
1-4　章節安排 38
第二章 修法契機是如何開啟的 41
2-1 官姐之死 44
2-1-1 台北市長馬英九承諾就性交易政策進行審議式民主討論 45
2-1-2 擴大婦團對話及支持 47
2-1-3 討論聲請釋憲之可能 49
2-1-4 王如玄在行政院人權小組提案廢除「罰娼條款」 51
2-1-5 小結 52
2-2 （扁時期）內政部長李逸洋力主娼嫖皆罰 53
2-2-1 人權委員皆支持性交易除罰，內政部長悍然拒絕 53
2-2-2 2008年總統大選前「性交易除罪」大遊行 55
2-2-3 扁政府卸任前對外招標公民會議 57
2-2-4 小結 58
2-3 （馬時期）行政院長劉兆玄宣示朝向除罪化 59
2-3-1 公民會議結論：娼、嫖、媒介都不罰 59
2-3-2 內政部繼續「踩剎車」的研議 63
2-3-3 立委鄭麗文提案廢除社維法「罰娼條款」 65
2-3-4 行政院長劉兆玄推翻內政部研議，朝向除罪化修法 68
2-3-5 小結 74
2-4　大法官666號解釋 75
2-4-1 宜蘭地院法官林俊廷、楊坤樵聲請釋憲 75
2-4-2 為德不卒的666號解釋 77
2-4-3 大法官解釋與行政部門態度之關聯 80
2-4-4 小結 82
2-5　本章結論 83
第三章 修法的決策過程和重大轉折 88
3-1 修法的決策過程Ｉ前期調查規劃 91
3-1-1 民意調查 92
3-1-2 縣市政府意向調查 95
3-1-3 保障性工作勞動權聯盟的行動 100
3-1-4 反性剝削聯盟的行動 107
3-1-5 內政部未公開的修法草案 109
3-1-6 小結 112
3-2 修法的決策過程II公聽會與專家座談 114
3-2-1 兩場「形式民主、實質封閉」的公聽會 114
3-2-2 專家學者會議 124
3-2-3 小結 125
3-3 修法的決策過程III面向輿論的重大反挫 126
3-3-1 「不設專區」引發立委砲聲隆隆 127
3-3-2 民意到底疑懼什麼 136
3-3-3 反性剝削聯盟及性勞聯的反應 139
3-3-4 小結 141
3-4 本章結論 143
第四章 選舉當前 合法免談 146
4-1 政院版出爐 147
4-1-1 第二次民調 147
4-1-2 內政部政策方向定調 149
4-1-3 縣市首長及立委反應 156
4-1-4 反性剝削聯盟及性勞聯的反應 157
4-1-5 閉門諮詢會議 160
4-1-6 小結 161
4-2 在野黨總統候選人態度 162
4-3 立院決策過程 164
4-3-1 交付密室協商 164
4-3-2 性勞聯與反性剝削聯盟的行動 165
4-3-3 國民黨團的回應 165
4-3-4 民進黨團的回應 166
4-3-5 三讀通過娼嫖皆罰、特區除外 167
4-3-6 小結 168
4-4 本章結論 169
第五章 研究結論與建議 172
5-1 研究結論 172
5-1-1 起：催生666號解釋的是妓運耕耘的社會支持、及行政院長除罪化的宣示 172
5-1-2 承：內政部「形式民主、實質封閉」的決策過程 174
5-1-3 轉：偽善立委及地方政府對「除罰化」的反彈 177
5-1-4 合：朝野共構的選舉當前合法免談 179
5-2 政策建議 181
5-2-1 地點即政治：挑戰人們如何「平常化」看待性產業 181
5-2-2 透過社區參與機制，打造居民與性工作者共存的舒適社區 182
5-2-3 政策趨勢：特許之門有機會開啟？罰嫖是否會坐大？ 185
5-2-4 改革不能期待官方，人民的力量才是利器 186
引用書目 188
附錄一 203
深度訪談紀錄（一） 203
深度訪談紀錄（二） 207
深度訪談紀錄（三） 210

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三、媒體報導
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四、新聞稿及其他
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───（2009，11月25日），＜馬總統:國外婦女團體都抗議了 您怎麼辦?!＞新聞稿，https://www.peopo.org/news/43326。2019/6/9。
───（2009，12月1日），＜檢驗縣市長候選人，誰把紅燈區設在你家後院!?＞新聞稿，https://www.peopo.org/news/43724。2019/6/9。
───（2010，10月15日），＜請行政院長不要出賣女人－性交易政策不應含糊了事＞新聞稿，http://taipeihoping.pixnet.net/blog/post/47330197-【勵馨電子報第558期】【聯盟倡議】行政院長。2019/6/9。
日日春關懷互助協會（2002，3月27日），＜從情色荷蘭看極樂台北＞新聞稿。
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───（2004，2月4日），＜性權是人權，娼嫖皆不罰＞新聞稿。
───（2006，8月17日），＜悼一代名妓 妓運鬥士 官姐之死 廢娼兇手陳水扁 拼治安作秀蘇貞昌 地方掃黃馬英九 官姐寧死不屈！＞新聞稿，https://coswas.org/archives/485。2019/6/9。
───（2006，8月23日），＜政策冤魂官姐向陳水扁討公道　廢娼兇手 亡國政客－阿扁下台謝罪，不要再殺人了！＞新聞稿，https://coswas.org/archives/307。2019/6/9。
───（2006，9月6日），＜苛政殺人，溫暖個屁　蘇貞昌拼治安，拼掉官姐的命＞新聞稿，http://coswas.org/archives/310。2019/6/9。
───（2006a，9月12日），＜馬市長贊成罰娼嗎？依法行政抓娼＝見死不救!! 搶救底層娼妓 合憲立法!!發揮麻糬精神 放過娼妓!!＞新聞稿，https://coswas.org/archives/312。2019/6/9。
───（2006b，9月12日），＜馬市長，施政難道只有比人數嗎？日日春與馬市長會後新聞稿＞，https://coswas.org/archives/314。2019/6/9。
───（2006，11月28日），＜紀念妓運鬥士官秀琴　誠實的政治：性工作者除罪大遊行＞新聞稿，http://coswas.org/archives/320。2019/6/9。
───（2006，12月25日），＜王如玄律師邀請日日春討論釋憲討論內部紀錄＞。
───（2007，11月15日），＜底層活不起，娼妓要活路 政客不要逼人民去跳太平洋！＞新聞稿，https://coswas.org/archives/337。2019/6/9。
───（2007，11月27日），＜政府公器私用騙選票，底層生活爛了了！妓女聯合國影展：底層視角，底層優先，娼妓除罪！＞新聞稿，https://coswas.org/archives/340。2019/6/9。
───（2007，12月4日），＜性工作除罪，娼嫖都不罰　藍綠濫招拼政權，共同封殺底層路　政客無恥，底層優先＞新聞稿。
───（2008，2月21日），＜2008年總統候選人承諾書與說明文＞，https://coswas.org/archives/348。2019/6/9。
───（2008，3月8日），＜2008總統大選　底邊優先－廢除罰娼條款大遊行＞新聞稿，https://coswas.org/archives/228。2019/6/9。
───（2008，10月30日），＜要求馬政府在公民會議後積極表態──兩岸談判，底邊先談！解決失業，底邊做起！公民會議要有用，性交易政策要表態！快馬加鞭，廢除罰娼條款！＞新聞稿，http://coswas.org/archives/743。2019/6/9。
───（2008，12月4日），＜兌現大選承諾，落實公民會議共識，廢除罰娼條款。底層活不起，娼妓要活路！＞新聞稿。
───（2009，1月5日），＜聞聲救苦！照顧失業底層，落實公民共識，廢除罰娼條款！＞新聞稿。
───（2009，1月9日），＜教徒和老師也認同性工作者除罪，唯內政部不敢下結論！＞電子報 https://coswas.org/archives/764。
───（2009，10月2日），＜罷免主委，非關門禁！小姐贊成合理門禁！主委莫再專斷獨行、欺壓弱勢！要求主委公開辯論大樓公共議題！小姐願作好厝邊！＞新聞稿。
───（2011，10月7日），＜20111007拜會立委紀錄＞。
───（2011，11月2日），＜與立委柯建銘會面紀錄逐字稿＞。
───（2012，5月3日），＜訪東勢鄉代會副主席張揚科紀錄＞。
台灣伴侶權益推動聯盟（2014，9月25日），＜友善同志不是口號！民團評比三組台北市長候選人在同志議題表現＞新聞稿，https://www.coolloud.org.tw/node/80204。2019/6/9。
保障性工作勞動權聯盟（2009，6月15日），＜民間十年有共識，娼妓不罰要人權！政府別打迷糊仗，娼妓不罰先表態！先修社維法不罰娼，地點配套另立法！＞新聞稿，https://coswas.org/archives/863。2019/6/9。
───（2009a，6月24日），＜民間十年有共識，廢罰娼、反剝削、要管理　廢除罰娼條款，才能全面管理　專區規劃要務實，避免壟斷、保障底層＞新聞稿，https://coswas.org/archives/879。2019/6/9。
───（2009b，6月24日），＜第二波新聞稿＞新聞稿。
───（2009，11月13日），＜江部長，內政部不要閉門造車，性工作者要參與決策！郝市長，不要對底層性工作者趕盡殺絕，性產業政策市民共決！＞採訪通知，https://www.coolloud.org.tw/node/48355。2019/6/9。
───（2009，11月25日），＜致各縣市長候選人公開信＞新聞稿，https://www.coolloud.org.tw/node/48673。2019/6/9。
───（2011，10月7日），＜政院娼嫖皆罰，底層雪上加霜！娼嫖都不罰，才能透明管理！停止密室協商，回歸公開審查！＞採訪通知，https://www.coolloud.org.tw/node/64374。2019/6/9。
───（2011，11月4日），＜性交易政策修惡：國民黨，除罰化跳票，犧牲弱勢！民進黨，罰嫖就是罰娼，虛偽不變！＞新聞稿， https://www.facebook.com/notes/日日春關懷互助協會/2011114保障性工作勞動權聯盟新聞稿/260824903963629/?__xts__[0]=68.ARCF_9bFB0vkKgnTaHR2eq3BHDzwzOTrLqzVmgNNo_SMCvWaUT0cjxASrgr9yQAZxARmi1v0aIJU9sMrVx6FjBtk4syt5SjWABpVwBn04z0ATnS9XE_dEAqal7clUM_Hdj4BdRHGEkyYmEiwj2jLdx7qMmSniMPo1nomW5ezk1SQBFdw3zl64wAsTKAJlKPUtwYo-8QTFY2SintiRK2oFdS37NxVasDxWmAKRp5Pm937sPSH5pl7HvB8AB4b7SWQxpIdg83L1Xh0Qc-J6VLiNUBWYJ8WCqpiXMc2bsm5EuQqEks1yF3PBY_C9ndx36rS3FcFjHiFga76_n1GB9Ziz5_NngGqEXputSZbVBdYXi_UJYRWLPa0kjGOrEji-P6fL-1QyvmVLJpfLPnwh_nooWTukzbWM7OxOwVX_xLZkXORJptZxHJZPNM4t4SqD-hIDFGjkvd1H2KF-pXPGQSUtzvpZDoGp4fhpg&__tn__=H-R。2019/6/9。
喀飛、黃文雄、陳瑤華、王如玄、廖福特、黃越綏等（2007，12月4日），＜「人權委員反對娼嫖皆罰」聲明稿＞新聞稿。
蕭怡婷里長參選人文宣（2018，11月20日），＜在富民里生活，妳/你是否被誤認過？＞
總統候選人馬英九競選總部（2008），＜對於性交易政策的回應＞，轉引自日日春關懷互助協會（2008，3月8日），＜2008總統大選　底邊優先－廢除罰娼條款大遊行＞新聞稿，https://coswas.org/archives/228。2019/6/9。